Decizia nr. 416 din 26 iunie 2019

1.Pe rol se află soluționarea sesizării având ca obiect Hotărârea Senatului nr. 4 din 11 februarie 2019 privind încuviințarea desfășurării unei anchete parlamentare de către o comisie permanentă, formulată de Grupul parlamentar al Partidului Național Liberal din Senat, prin liderul de grup.

2.Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. l) din Constituție și al art. 27 alin. (1) și (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 3.729 din 10 mai 2019 și constituie obiectul Dosarului nr. 1.277 L/2/2019.3. În motivarea sesizării de neconstituționalitate au fost invocate o serie de critici, redate, în esență, în cele ce urmează.

(1)Susținerile privind încălcarea art. 1 alin. (5), art. 64 alin. (4), art. 117 alin. (3) și art. 147 alin. (4) din Constituție

4.Se arată că, prin Hotărârea Senatului nr. 4/2019, plenul Senatului a dispus realizarea unei anchete parlamentare de către Comisia economică, industrii și servicii privind investigația efectuată de Consiliul Concurenței, deschisă prin Ordinul președintelui Consiliului Concurenței nr. 420/2008 și având ca obiect posibila încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 81 alin. (1^1) din Tratatul de instituire a Comunității Europene de către întreprinderile active pe piața serviciilor bancare și interbancare din România.

5.Potrivit art. 3 din Legea concurenței nr. 21/1996, Consiliul Concurenței este autoritate administrativă autonomă, învestită în acest scop, în condițiile, modalitățile și limitele stabilite prin dispozițiile acestei legi. Art. 30 alin. (1) și (2) din Legea nr. 21/1996 prevede obligația întocmirii anuale a unui raport, care se adoptă de plenul Consiliului Concurenței și se dă publicității. De asemenea, art. 28 lit. b) din Legea nr. 21/1996 prevede că, la cererea comisiilor parlamentare, a senatorilor și deputaților, Consiliul Concurenței va comunica punctul său de vedere asupra oricărui aspect în domeniul politicii concurențiale. Numirea membrilor Plenului Consiliului Concurenței se realizează de către Președintele României, la propunerea Colegiului Consultativ al Consiliului Concurenței, cu avizul Guvernului și după audierea candidaților în comisiile de specialitate ale Parlamentului.

6.În privința competențelor comisiilor permanente ale Senatului, potrivit art. 69 lit. c) din Regulamentul Senatului, aprobat prin Hotărârea Senatului nr. 28/2005, republicat, comisiile permanente, în domeniul lor de activitate, au atribuția de a efectua anchete parlamentare și de a prezenta rapoarte Biroului permanent. Conform dispozițiilor art. 3 alin. (1) lit. i) din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei economice, industrii și servicii a Senatului României, respectiva Comisie are atribuția de a pregăti activitatea de legiferare și de a realiza funcția de control parlamentar asupra activității Guvernului în implementarea politicilor privind concurența și ajutoarele de stat.

7.Se invocă jurisprudența Curții Constituționale în care s-a statuat asupra scopului și obiectului anchetei parlamentare, și anume de a verifica fapte sau împrejurări, iar nu persoane (Decizia nr. 430 din 21 iunie 2017), respectiv asupra rolului limitat la verificarea necesară clarificării anumitor cauze sau împrejurări în care s-au produs evenimente ori au avut loc acțiuni cu efecte negative (Decizia nr. 720 din 15 noiembrie 2017). Curtea a mai reținut și că atribuția corespunzătoare funcției de control se realizează prin intermediul comisiilor permanente sau de anchetă, fără a distinge între cele două categorii de comisii (Decizia nr. 206 din 3 aprilie 2018).

8.Realizând o comparație între sfera de competență a comisiei permanente de control și, respectiv, a comisiei de anchetă, cu referire la aceeași jurisprudență a Curții Constituționale, se conchide că acolo unde legea prevede expres controlul parlamentar asupra unei autorități publice, acesta se va realiza în formele prevăzute de lege, prin intermediul comisiilor permanente de control al activității autorităților publice, respectiv prin intermediul rapoartelor de activitate. Așadar, cu privire la această formă de control parlamentar, legea infraconstituțională poate dispune fie controlul parlamentar realizat de către o comisie permanentă de control al activității autorității publice, reglementată concret de lege (de exemplu, în cazul controlului activității SRI, SIE, SPP), fie controlul parlamentar realizat prin analiza raportului de activitate (de exemplu în cazul controlului activității AEP, Avocatului Poporului, BNR și a tuturor autorităților unde legea prevede obligativitatea prezentării unui raport de activitate Parlamentului). În al doilea caz, cel corespunzător unui control parlamentar prin intermediul unei comisii de anchetă, rolul acesteia este limitat în sensul anterior menționat.

9.Analizând sistematic dispozițiile constituționale, legale și regulamentare enunțate, se reține că Legea nr. 21/1996 nu a stabilit cu privire la activitatea Consiliului Concurenței un control parlamentar nici prin intermediul comisiilor permanente de control al activității autorităților publice, reglementate concret de lege, nici prin intermediul rapoartelor de activitate pe care Consiliul Concurenței le dă publicității anual. Astfel, Consiliul Concurenței nu transmite raportul anual privind activitatea sa Parlamentului, vreuneia dintre Camere, sau vreunei comisii permanente a uneia dintre cele două Camere. Prevederea din Legea nr. 21/1996 conform căreia, la cererea comisiilor parlamentare, a senatorilor și a deputaților, Consiliul Concurenței va comunica punctul său de vedere asupra oricărui aspect în domeniul politicii concurențiale concretizează controlul parlamentar prin informarea forului legislativ conform art. 111 alin. (1) din Constituție. Totuși, în ceea ce privește art. 15 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 cu privire la procedura de numire a membrilor Plenului Consiliului Concurenței, această procedură care implică și comisiile de specialitate ale Parlamentului nu presupune intrinsec și o atribuție de control asupra activității Consiliului Concurenței, ci participarea comisiilor de specialitate ale Parlamentului la o procedură administrativă de numire în funcție. Faptul că anumite comisii de specialitate ale Parlamentului au atribuții de audiere a candidaților în procedura de numire a membrilor Plenului Consiliului Concurenței nu înseamnă că, în absența unor dispoziții legale exprese, aceleași comisii de specialitate dobândesc și atribuția de a verifica activitatea derulată de persoanele la a căror numire au participat.

10.În opinia autorilor sesizării, art. 111 alin. (1) din Constituție prevede o modalitate specifică de control parlamentar asupra executivului (inclusiv asupra autorităților administrative autonome), și anume controlul prin prezentarea de informații și documente celor două Camere și comisiilor parlamentare. În schimb, art. 64 alin. (4) din Constituție se referă la o altă modalitate specifică de control parlamentar, și anume la controlul parlamentar prin ancheta parlamentară, care se poate realiza prin comisiile permanente sau comisii de anchetă. Se susține că nu se poate accepta ca Senatul sau Camera Deputaților să stabilească prin hotărâre atribuții de anchetă parlamentară pentru anumite comisii permanente în afara competențelor legale și regulamentare ale acestor comisii. Aceasta este rațiunea pentru care art. 78 alin. (1) din Regulamentul Senatului stabilește expres că „orice comisie permanentă poate iniția o anchetă parlamentară, în limitele competențelor sale materiale, cu aprobarea Senatului“. Se conchide în sensul că în condițiile în care o comisie parlamentară permanentă nu are competențe într-o anumită materie, cu atât mai mult nu poate primi prin hotărârea unei Camere a Parlamentului competențe de anchetă în materia respectivă. Eventual, în acest caz se poate institui o comisie de anchetă.

11.Subsecvent, analizând atribuțiile Comisiei economice, industrii și servicii din cadrul Senatului în materia concurenței și ajutoarelor de stat, se observă că acestea se referă în mod expres la pregătirea activității de legiferare și de realizare a funcției de control parlamentar asupra activității Guvernului în implementarea politicilor privind concurența și ajutoarele de stat. Or, în cazul de față, Comisiei respective i s-a acordat misiunea de a desfășura o anchetă parlamentară cu privire la activități specifice Consiliului Concurenței și președintelui Consiliului Concurenței, în condițiile în care Consiliul Concurenței este o autoritate distinctă de Guvernul României, cu atribuții specifice în materia concurenței și distincte de cele pe care le exercită Guvernul României. Ca urmare, desfășurarea unei anchete parlamentare cu privire la activități specifice Consiliului Concurenței, prin intermediul Comisiei economice, de industrii și servicii din Senatul României, contravine dispozițiilor constituționale invocate.

(2)Susținerile privind încălcarea art. 1 alin. (4), art. 116 alin. (2), art. 148 alin. (2) și art. 64 alin. (4) din Constituție

12.Caracterizând Consiliul Concurenței cu referire la Legea concurenței nr. 21/1996 și la Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1/2003, se arată că, de la momentul aderării, autoritățile naționale de concurență și Comisia formează împreună o rețea de autorități publice care aplică în strânsă cooperare normele Uniunii în materie de concurență. În acest sens, din momentul aderării, Consiliul Concurenței a obținut statutul de membru cu drepturi depline al Rețelei Europene a Concurenței, în calitate de autoritate națională în domeniul concurenței, care aplică dispozițiile art. 101 și art. 102 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, potrivit prevederilor Regulamentului CE nr. 1/2003, în cazurile în care actele sau faptele întreprinderilor sau asociațiilor de întreprinderi pot afecta comerțul între statele membre ale Uniunii Europene.

13.Reglementările europene (de exemplu Directiva nr. 1/2019) instituie norme prin intermediul cărora se asigură faptul că autoritățile naționale de concurență dispun de garanțiile de independență necesare pentru aplicarea în mod eficace a art. 101 și art. 102 TFUE. Pentru asigurarea acestor garanții, în majoritatea statelor europene, autoritățile de concurență sunt autonome și independente din punct de vedere decizional, având libertatea deplină de a acționa, fără influențe externe din partea întreprinderilor investigate sau a politicului.

14.Legea concurenței nr. 21/1996 prevede ca unică procedură pentru verificarea legalității pe fond a deciziilor adoptate de formațiunea deliberativă din cadrul Consiliului Concurenței procedura jurisdicțională, în fața instanței de contencios administrativ. De asemenea, ordinele emise de Consiliul Concurenței reprezintă acte administrative supuse controlului jurisdicțional în condițiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Or, hotărârea criticată face referire la Ordinul președintelui Consiliului Concurenței nr. 260/2013, de închidere a investigației efectuate de Consiliul Concurenței. Acest act administrativ a fost publicat pe site-ul autorității, iar părțile au fost informate cu privire la închiderea investigației pentru ca persoanele interesate să își poată exercita dreptul de a ataca actul administrativ la instanța competentă. Până la data sesizării, acest ordin nu a fost atacat la instanță, rămânând definitiv.

15.Din modul general de formulare a obiectivelor anchetei dispuse prin Hotărârea Senatului nr. 4/2019, rezultă că aceasta poate viza inclusiv o analiză de fond a cazului și a modului în care cazul a fost soluționat, fiind incidente dispozițiile art. 14 alin. (1), art. 15 alin. (3), art. 15 alin. (7), art. 19 alin. (1), art. 25 alin. (1) și art. 42 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, în raport cu care Consiliul Concurenței este o autoritate administrativă autonomă, care se bucură de independență funcțională și decizională în realizarea propriilor atribuții, fără a fi subordonată ierarhic niciunei autorități. Având în vedere obiectivele comisiei de anchetă, prevăzute la art. 2, se consideră că hotărârea criticată instituie un control parlamentar asupra unei autorități administrative autonome de natură să afecteze independența funcțională și decizională a acesteia, încălcând astfel limitele controlului parlamentar prin comisii de anchetă și, de asemenea, dispozițiile art. 116 alin. (2) din Constituție referitoare la autoritățile administrative autonome, creându-se premisele nesocotirii normelor europene în domeniu, cu consecința încălcării art. 148 alin. (2) din Constituție. Totodată, prin obiectivele stabilite, activitatea Comisiei reprezintă și o subrogare în atribuțiile instanțelor de judecată, care, potrivit legii, sunt singurele competente să realizeze un astfel de control de legalitate.

16.Cu referire la deciziile Curții Constituționale nr. 1.231 din 29 septembrie 2009, nr. 428 din 21 iunie 2017 și nr. 430 din 21 iunie 2017, se arată că aceste comisii de anchetă nu au abilitarea constituțională sau regulamentară să se pronunțe asupra vinovăției sau nevinovăției unei persoane, ci sunt expresia controlului parlamentar. De asemenea, nu au competența de a da un verdict, ci aceea de a întocmi un raport cu privire la situația de fapt anchetată, prin care se vor indica concluziile la care au ajuns pe baza actelor și a documentelor pe care le-au consultat și a audierilor efectuate.

17.Se mai susține și că ancheta dispusă a se desfășura potrivit Hotărârii Senatului nr. 4/2019 contravine domeniului specific de activitate prevăzut de art. 3 din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei economice, industrii și servicii, întrucât funcția de control parlamentar a Comisiei se realizează asupra activității Guvernului cu privire la implementarea politicii de concurență și a ajutoarelor de stat, iar nu asupra activității autorității autonome în domeniul concurenței, respectiv a Consiliului Concurenței.

18.În concluzie, se solicită Curții Constituționale să admită sesizarea și să constate că Hotărârea Senatului nr. 4/2019 nu respectă rolul constituțional al comisiilor de anchetă, prevăzut de art. 64 alin. (4) din Constituție, așa cum a fost stabilit și dezvoltat în jurisprudența Curții Constituționale, contravenind și prevederilor art. 147 alin. (4) din Constituție referitoare la caracterul general obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale.

19.În conformitate cu dispozițiile art. 27 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost comunicată președintelui Senatului, pentru a comunica punctul de vedere al Biroului permanent al Senatului.

20.Punctul de vedere al Biroului permanent al Senatului a fost transmis cu Adresa nr. 3.285 din 5 iunie 2019, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 4.536 din 5 iunie 2019, prin care apreciază că Hotărârea Senatului nr. 4/2019 corespunde dispozițiilor constituționale și regulamentare și se solicită Curții Constituționale respingerea sesizării formulate de Grupul parlamentar al Partidului Național Liberal din Senat.

21.Se arată că principala problemă legată de critica formulată în sesizarea adresată Curții se referă la competența comisiilor de specialitate din cele două Camere (Comisia pentru politică economică, reformă și privatizare din Camera Deputaților și, respectiv, Comisia economică, industrii și servicii din Senat) de a efectua anchete parlamentare care să aibă ca obiect activitatea generală a Consiliului Concurenței sau aspecte particulare ale activității acestei autorități publice cu statut de autoritate autonomă. Sub acest aspect, se apreciază că autonomia nu înseamnă lipsa unui control parlamentar asupra acestora. Calitatea Parlamentului de organism suprem reprezentativ, consacrată de art. 61 alin. (1) din Constituție, conferă acestuia, precum și, separat, Camerelor sale dreptul să dispună oricând efectuarea unui control parlamentar specializat, cu respectarea cadrului constituțional, regulamentar asupra unei astfel de autorități publice. Cadrul constituțional al acestui control este prevăzut de art. 111 alin. (1). La rândul său, Legea concurenței nr. 21/1996 prevede la art. 28 lit. b) că, la cererea comisiilor parlamentare, a senatorilor și a deputaților, Consiliul Concurenței va transmite punctul său de vedere asupra oricărui aspect din domeniul politicii concurențiale.

22.Se arată, în continuare, că art. 78 alin. (1) din Regulamentul Senatului prevede că orice comisie permanentă poate iniția o anchetă parlamentară, în limitele competenței sale materiale, cu aprobarea Senatului. Aceste dispoziții folosesc termenul generic de anchetă parlamentară, fără nicio altă mențiune, de unde rezultă concluzia că Parlamentul stabilește prin hotărârea de încuviințare a anchetei obiectivele acesteia. Singura condiție legată de competența Comisiei permanente de efectuare a controlului parlamentar prin intermediul unei anchete (încuviințate de Senat) este specializarea acesteia. Cum Regulamentul Comisiei economice, industrii și servicii din Senat stabilește competența acesteia în domeniul politicilor privind concurența, rezultă că aceasta nu și-a depășit cu nimic competența materială prin solicitarea efectuării unei anchete parlamentare având un obiectiv precis indicat în Hotărârea Senatului nr. 4/2019. Nimic nu împiedică inițierea procedurii parlamentare prevăzute la art. 81 din Regulamentul Senatului în vederea înființării unei comisii parlamentare speciale care să efectueze o anchetă cu aceleași obiective stabilite în Hotărârea Senatului nr. 4/2019.

23.Se apreciază că este irelevantă invocarea de către autorii obiecției de neconstituționalitate a considerentelor cuprinse în Decizia Curții Constituționale nr. 720 din 15 noiembrie 2017, întrucât considerentele Curții acolo reținute se referă la competența Comisiei permanente comune a Camerei Deputaților și Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra Serviciului Român de Informații, comisia respectivă având vocația de a controla autoritatea publică respectivă oricând. Controlul exercitat de Comisia economică, industrii și servicii, potrivit hotărârii parlamentare criticate, este un control special și temporar asupra activității Consiliului Concurenței, acționând, prin urmare, la fel cu o comisie parlamentară specială de anchetă.

24.Se apreciază că este lipsită de relevanță și precizarea din sesizarea trimisă instanței de contencios constituțional, potrivit căreia, dacă Legea nr. 21/1996 nu prevede expres un control parlamentar asupra Consiliului Concurenței prin intermediul unei comisii permanente de specialitate sau un control parlamentar prin analiza raportului de activitate dat publicității de această autoritate, exercitarea acestui control ar contraveni dispozițiilor Constituției. Cu alte cuvinte, Consiliul Concurenței s-ar situa în afara competenței de control parlamentar conferite Parlamentului.

25.Se mai precizează că în cauză este vorba despre un control fără caracter jurisdicțional, eminamente un control de natură parlamentară, motiv pentru care nu se poate reține pretinsa subrogare în atribuțiile instanței de judecată.

26.Cu Adresa nr. 7.788 din 7 iunie 2019, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 4.663 din 10 iunie 2019, Consiliul Concurenței a transmis Curții Constituționale o serie de documente („adresa domnului Johannes Laitenberger, director general, Comisia Europeană-DG Comp, datată 2 aprilie 2019, cu privire la ancheta parlamentară“, „adresa domnului Johannes Laitenberger, director general, Comisia Europeană - DG Comp, datată 28 februarie 2019, cu privire la durata investigațiilor“, „adresa doamnei Margrethe Vestager, comisar pentru concurență, referitoare la statutul de independență, prevăzut de Directiva ECN Plus- scrisoare datată 21 decembrie 2017“), pe care le apreciază „ca fiind semnificative pentru a demonstra necesitatea păstrării independenței decizionale a Consiliului Concurenței, în ceea ce privește fondul analizelor sale, în calitate de autoritate națională de concurență ce are misiunea principală de a urmări, respectiv preveni încălcările privind practicile anticoncurențiale și concentrările economice, în scopul asigurării unui mediu concurențial normal și a stimulării concurenței“.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituționalitate, punctul de vedere al Biroului permanent al Senatului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile hotărârii Senatului criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

27.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. l) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 27 și 28 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze sesizarea de neconstituționalitate.

28.Astfel, cât privește admisibilitatea sesizării, prin raportare la dispozițiile art. 146 lit. l) din Constituție și art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, potrivit căruia „Curtea Constituțională se pronunță asupra constituționalității regulamentelor Parlamentului, a hotărârilor plenului Camerei Deputaților, a hotărârilor plenului Senatului și a hotărârilor plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului, la sesizarea unuia dintre președinții celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puțin 50 de deputați sau de cel puțin 25 de senatori“, Curtea constată că actul juridic supus controlului este o hotărâre a Senatului, așadar un act care poate face obiect al controlului de constituționalitate în temeiul dispozițiilor constituționale și legale citate. De asemenea, sesizarea a fost formulată de Grupul parlamentar al Partidului Național Liberal din Senat, prin liderul de grup, astfel că și sub aspectul titularului dreptului de sesizare sunt întrunite condițiile de admisibilitate stabilite de normele de referință.

29.În continuare, cu referire la condițiile de admisibilitate a sesizării deduse pe cale de interpretare în jurisprudența Curții Constituționale, se constată că, în sensul acestei jurisprudențe, pot fi supuse controlului de constituționalitate numai hotărârile Parlamentului, adoptate după conferirea competenței mai sus menționate, hotărâri care afectează valori, reguli și principii constituționale sau, după caz, organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor de rang constituțional (a se vedea deciziile nr. 53 și nr. 54 din 25 ianuarie 2011, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011, Decizia nr. 307 din 28 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 293 din 4 mai 2012, Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012). De asemenea, Curtea Constituțională a mai stabilit că, pentru a fi admisibilă sesizarea de neconstituționalitate, norma de referință trebuie să fie de rang constituțional, pentru a se putea analiza dacă există vreo contradicție între hotărârile menționate la art. 27 din Legea nr. 47/1992, pe de o parte, și exigențele procedurale și substanțiale impuse prin dispozițiile Constituției, pe de altă parte. Așadar, criticile trebuie să aibă o evidentă relevanță constituțională, și nu una legală ori regulamentară. Prin urmare, toate hotărârile plenului Camerei Deputaților, plenului Senatului și plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului pot fi supuse controlului de constituționalitate, dacă în susținerea criticii de neconstituționalitate sunt invocate dispoziții cuprinse în Constituție. Invocarea acestor dispoziții nu trebuie să fie formală, ci efectivă (Decizia nr. 307 din 28 martie 2012, Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012 și Decizia nr. 628 din 4 noiembrie 2014). În prezenta cauză, câtă vreme criticile formulate sunt întemeiate pe dispoziții cuprinse în Legea fundamentală, respectiv art. 1 alin. (4) și alin. (5), art. 64 alin. (4), art. 116 alin. (2), art. 117 alin. (3), art. 147 alin. (4) și art. 148 alin. (2), sesizarea având ca obiect Hotărârea Senatului nr. 4/2019 îndeplinește condițiile de admisibilitate.

30.Obiectul sesizării Curții Constituționale îl constituie Hotărârea Senatului României nr. 4 din 11 februarie 2019 privind încuviințarea desfășurării unei anchete parlamentare de către o comisie permanentă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 113 din 13 februarie 2019, având următorul cuprins:

Articolul 1

Se încuviințează desfășurarea unei anchete parlamentare de către Comisia economică, industrii și servicii privind investigația efectuată de Consiliul Concurenței, deschisă prin Ordinul președintelui Consiliului Concurenței nr. 420/2008 și având ca obiect posibila încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 81 alin. (1)^1 din Tratatul de instituire a Comunității Europene de către întreprinderile active pe piața serviciilor bancare și interbancare din România.

Articolul 2

Ancheta parlamentară prevăzută la art. 1 are drept scop și obiective analizarea și clarificarea aspectelor cuprinse în raportul privind investigația realizată de Consiliul Concurenței, a elementelor care au stat la baza întocmirii acestuia, precum și a modului în care a fost dispusă închiderea investigației prin Ordinul președintelui Consiliului Concurenței nr. 260/2013.

Articolul 3

Concluziile anchetei parlamentare realizate de Comisia economică, industrii și servicii vor fi cuprinse într-un raport ce va fi prezentat Biroului permanent în termen de 60 de zile.

31.Dispozițiile constituționale invocate în motivarea sesizării sunt cuprinse în art. 1 alin. (4) și alin. (5), care consacră principiul separației puterilor în stat, supremația Constituției și principiul legalității, în art. 64 alin. (4), potrivit căruia „Fiecare Cameră își constituie comisii permanente și poate institui comisii de anchetă și alte comisii speciale. Camerele își pot constitui comisii comune“, în art. 116 alin. (2), potrivit căruia „Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorități administrative autonome.“, în art. 117 alin. (3), potrivit căruia „Autorități administrative autonome se pot înființa prin lege organică“, în art. 147 alin. (4) care consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale și în art. 148 alin. (2) referitor la prioritatea tratatelor constitutive ale Uniunii Europene și ale celorlalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu față de dispozițiile contrare din legile interne.

32.Examinarea criticilor de neconstituționalitate va urma structurarea lor în motivarea sesizării.

(1)Susținerile privind încălcarea art. 1 alin. (5), art. 64 alin. (4), art. 117 alin. (3) și art. 147 alin. (4) din Constituție

33.Autorii sesizării afirmă, în esență, că desfășurarea unei anchete parlamentare cu privire la activități specifice Consiliului Concurenței, prin intermediul Comisiei economice, industrii și servicii din Senatul României, contravine dispozițiilor constituționale invocate, în sensul lipsei de competență a unei astfel de comisii de a desfășura ancheta în cauză. Se subliniază că „nu se poate accepta ca Senatul sau Camera Deputaților să stabilească prin hotărâre atribuții de anchetă parlamentară pentru anumite comisii permanente în afara competențelor legale și regulamentare ale acestor comisii“.

34.Examinând aceste critici, Curtea reține mai întâi că, referitor la locul și rolul comisiilor parlamentare, Curtea Constituțională are o jurisprudență constantă în care statuează că acestea sunt organe interne de lucru ale Camerelor Parlamentului a căror activitate are caracter pregătitor pentru a oferi forului deliberativ toate elementele necesare adoptării deciziei (a se vedea Decizia nr. 48 din 17 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 125 din 21 mai 1994, sau Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014). Comisiile se constituie dintr-un număr restrâns de deputați sau senatori, specializați pe un anumit domeniu, cu o componență și o structură care respectă configurația politică a fiecărei Camere. Dezbaterile specializate care au loc în cadrul ședințelor comisiilor se finalizează cu întocmirea de rapoarte sau avize care au rolul de a pregăti și facilita desfășurarea lucrărilor Camerelor, respectiv a dezbaterilor care vor avea loc în plenul acestora. Necesitatea creării acestor organe de lucru a fost impusă de asigurarea eficienței activității unui corp deliberativ numeros. Din această perspectivă, rolul comisiilor în activitatea parlamentară este unul foarte important, ele asigurând pregătirea deciziilor plenului în scopul exercitării prerogativelor ce decurg din dreptul de informare, dreptul de control sau dreptul de anchetă al Parlamentului (a se vedea Decizia nr. 209 din 7 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012). Dispozițiile constituționale nu fac decât să exprime acest rol subordonat, pregătitor, al activității comisiilor, diferențiat conform tipologiei lor, cuprinsă, de altfel, în prevederile art. 64 alin. (4) din Constituție: „Fiecare Cameră își constituie comisii permanente și poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. Camerele își pot constitui comisii comune.“ Organizarea și funcționarea comisiilor parlamentare sunt amănunțit reglementate prin regulamentul fiecărei Camere.

35.Cât privește funcția de control a Parlamentului, în discuție în prezenta cauză, Curtea, determinând rațiunea normativă a anchetei parlamentare și recunoscând plenitudinea funcției menționate, a stabilit în jurisprudența sa că, pentru ca un control parlamentar să fie autentic, el trebuie să fie deplin, adică Parlamentul țării trebuie să dispună de posibilitatea de a lua orice măsuri pentru a da consistență acestei plenitudini (Decizia nr. 48 din 17 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 125 din 21 mai 1994), plenitudine care, însă, trebuie exercitată cu respectarea competențelor strict determinate de Constituție. Ca urmare, Parlamentul este îndreptățit să utilizeze toate instrumentele juridice pe care Constituția, legea și propriile regulamente de organizare și funcționare i le pun la dispoziție, comisiile parlamentare, deși consacrate constituțional, având doar un rol auxiliar în formarea deciziei finale a forului legislativ (a se vedea Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 7 noiembrie 2017, paragraful 64).

36.Curtea a reținut, totodată, că atribuția corespunzătoare acestei funcții este cea realizată prin intermediul comisiilor permanente sau de anchetă. Fiind reglementate la nivel constituțional, nici legea și nici regulamentul parlamentar nu pot ignora această realitate constituțională. Prin urmare, aceste acte normative trebuie să le reglementeze în mod expres și să instituie proceduri, instrumente și mijloace suficiente, care să dea substanță prevederii constituționale (a se vedea Decizia nr. 430 din 21 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 655 din 9 august 2017, paragraful 27, și Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 7 noiembrie 2017, paragraful 61).

37.Față de dispozițiile constituționale menționate și de jurisprudența dezvoltată în interpretarea și aplicarea lor, rezultă că, de principiu, Senatul poate încredința desfășurarea unei anchete parlamentare deopotrivă unei comisii permanente sau unei comisii de anchetă, sens în care sunt, de altfel, prevederile Regulamentului Senatului cuprinse în art. 45, care stabilesc, cu referire la comisii, că acestea sunt „structuri interne de lucru ale Senatului, constituite pentru pregătirea activității de legiferare, precum și pentru realizarea funcției de control parlamentar“, iar în art. 46 alin. (1), că „Senatul își constituie comisii permanente și poate institui comisii de anchetă, comisii speciale, inclusiv comisii paritare de mediere sau comisii comune cu Camera Deputaților“. Referitor la comisiile permanente, același regulament stabilește în art. 69 faptul că „în domeniul lor de activitate (...) au următoarele atribuții:

a)examinează proiecte și propuneri legislative, în vederea elaborării rapoartelor sau avizelor;

b)solicită rapoarte, informații sau documente de la autoritățile publice;

c)efectuează anchete parlamentare și prezintă rapoarte Biroului permanent;

d)dezbat și hotărăsc asupra altor probleme transmise de Biroul permanent;

e)îndeplinesc alte atribuții prevăzute în regulamentul propriu sau hotărâte de Senat“.

38.Astfel fiind, nu poate fi reținută pretinsa încălcare a prevederilor art. 64 alin. (4) cu raportare la art. 147 alin. (4) din Constituție, motivată în sensul lipsei de competență a unei comisii permanente în efectuarea anchetei parlamentare și necesitatea constituirii unei comisii de anchetă în acest scop. Distincția pe care autorii sesizării o realizează sub acest aspect nu își are suport constituțional, nici dispozițiile constituționale și nici jurisprudența instanței constituționale nefiind de natură să susțină o astfel de interpretare.

39.Cât privește, în sine, competența Comisiei economice, industrii și servicii de a efectua o anchetă parlamentară în domeniul concurenței, Curtea observă că, potrivit art. 3 pct. i) din Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei economice, industrii și servicii, „Comisia pregătește activitatea de legiferare și realizează funcția de control parlamentar asupra activității Guvernului în implementarea următoarelor politici: (...) i) concurența și ajutoarele de stat“. De asemenea, potrivit art. 9 din același regulament, „Comisia are următoarele atribuții: (...) c) solicită rapoarte, informații și documente de la autoritățile publice; (...) g) efectuează anchete parlamentare (...)“. Astfel fiind și văzând scopul și obiectivele anchetei parlamentare încuviințate prin Hotărârea Senatului nr. 4/2019, respectiv „analizarea și clarificarea aspectelor cuprinse în raportul privind investigația realizată de Consiliul Concurenței, a elementelor care au stat la baza întocmirii acestuia, precum și a modului în care a fost dispusă închiderea investigației prin Ordinul președintelui Consiliului Concurenței nr. 260/2013“, rezultă că acestea sunt circumscrise domeniului de competență a Comisiei economice, industrii și servicii din Senat.

40.Faptul că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 29 februarie 2016, Consiliul Concurenței este autoritate administrativă autonomă în domeniul concurenței nu poate avea ca semnificație imposibilitatea de efectuare a unei anchete parlamentare cu privire la acte sau fapte din sfera sa de competență. Așa cum se arată și în corespondența transmisă Curții Constituționale de către președintele Consiliului Concurenței, „controlul parlamentar poate juca un rol important atât în asigurarea cerințelor în materie de răspundere, cât și a transparenței cu privire la implementarea legislației în materia concurenței“. Desigur că, așa cum subliniază aceeași corespondență, supravegherea parlamentară trebuie să se realizeze în limitele legii și cu respectarea rolului Consiliului Concurenței.

41.Curtea reține, sub acest aspect, că art. 28 lit. b) din Legea nr. 21/1996, republicată, stabilește în mod expres obligația Consiliului Concurenței de a comunica punctul său de vedere „asupra oricărui aspect în domeniul politicii concurențiale, la cererea: (...) b) comisiilor parlamentare, senatorilor și deputaților“. Cât privește, în sine, sfera anchetei parlamentare, Curtea i-a dat o interpretare extensivă, reținând că „de principiu, controlul parlamentar vizează autoritățile și instituțiile care se află în raporturi constituționale specifice cu Parlamentul, potrivit titlului III, cap. IV din Constituție, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul. (...) Având, însă, în vedere că Parlamentul exercită suveranitatea națională [art. 2 alin. (1) din Constituție], fiind ales de către cetățeni, drept care este organul reprezentativ suprem al poporului român [art. 61 alin. (1) din Constituție], Curtea reține că scopul anchetei parlamentare nu este acela de a verifica numai aspecte care intră în competența autorităților publice aflate sub control parlamentar, ci, din contră, de a lămuri, de a clarifica împrejurările și cauzele în care s-au produs evenimentele supuse cercetării“ (a se vedea Decizia nr. 430 din 21 iunie 2017, precitată, paragrafele 31 și 32). Astfel fiind, este cu atât mai lipsită de suport constituțional susținerea potrivit căreia o autoritate administrativă autonomă ar putea fi exceptată de la realizarea anchetei parlamentare, în măsura în care scopul acesteia este circumscris funcției de control parlamentar în sensul jurisprudenței menționate.

42.Ca urmare, nu poate fi reținută pretinsa încălcare, prin hotărârea criticată, a prevederilor art. 1 alin. (5), art. 64 alin. (4), art. 117 alin. (3) și art. 147 alin. (4) din Constituție, prin raportare la care autorii sesizării încearcă să acrediteze, pe de o parte, o lipsă de competență în cauză a Comisiei economice, industrie și servicii din Senat, iar, pe de altă parte, o exceptare din sfera controlului parlamentar a activităților din aria de competență a Consiliului Concurenței. De altfel, parte din normele constituționale invocate, respectiv cele ale art. 117 alin. (3), nu au incidență în cauză, întrucât se referă la înființarea autorităților administrative autonome prin lege organică. Or, sesizarea nu pune în discuție o astfel de ipoteză juridică, și anume modul de înființare a unei autorități administrative autonome.

43.Cât privește art. 1 alin. (5) din Constituție, invocat deopotrivă de autorii sesizării, Curtea a atașat conținutului său normativ și a subliniat în numeroase rânduri principiul colaborării loiale între instituțiile și autoritățile statului (a se vedea, cu titlu exemplificativ, în special Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, paragrafele 270 și 286, Decizia nr. 260 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 11 mai 2015, paragraful 30, Decizia nr. 681 din 23 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.000 din 13 decembrie 2016, paragraful 21, Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2017, paragraful 48, sau Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017, paragraful 58). De asemenea, întrucât normele regulamentare reprezintă instrumentele juridice care permit desfășurarea activităților parlamentare în scopul îndeplinirii atribuțiilor constituționale ale forului legislativ, ele trebuie interpretate și aplicate cu bună-credință și în spiritul loialității față de Legea fundamentală (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 209 din 7 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012, Decizia nr. 261 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 17 aprilie 2015, paragraful 38, sau Decizia nr. 293 din 11 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 6 iunie 2016, paragraful 39), așadar, tot ca o dezvoltare jurisprudențială a dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție. În aceste condiții, Curtea a constatat că instituția controlului parlamentar nu trebuie izolată de principiul constituțional al colaborării loiale între instituțiile și autoritățile statului și de cel al loialității față de Constituție, ci coroborată și corelată cu acestea. Prin urmare, este evident că reprezentanții instituțiilor trebuie să colaboreze în realizarea anchetelor parlamentare, în această formulă concretizându-se și principiul echilibrului între puterile statului (a se vedea Decizia nr. 430 din 21 iunie 2017, paragraful 35).

(2)Susținerile privind încălcarea art. 1 alin. (4), art. 116 alin. (2), art. 148 alin. (2) și art. 64 alin. (4) din Constituție

44.În motivarea acestor susțineri, autorii sesizării dezvoltă una dintre ideile exprimate la punctul anterior, în sensul că, având în vedere obiectivele anchetei, prevăzute la art. 2, hotărârea criticată instituie un control parlamentar asupra unei autorități administrative autonome de natură să afecteze independența funcțională și decizională a acesteia, încălcând astfel limitele controlului parlamentar prin comisii de anchetă și, de asemenea, dispozițiile art. 116 alin. (2) din Constituție referitoare la autoritățile administrative autonome, creându-se premisele nesocotirii normelor europene în domeniu, cu consecința încălcării art. 148 alin. (2) din Constituție. Se mai arată că, prin obiectivele stabilite, activitatea Comisiei reprezintă și o subrogare în atribuțiile instanțelor de judecată, care, potrivit legii, sunt singurele competente să realizeze un astfel de control de legalitate.

45.Astfel cum s-a evidențiat și la punctul precedent, cu referire la jurisprudența constantă a Curții Constituționale în materie, elementele ce configurează conceptul de comisie parlamentară sunt caracterul pregătitor, prealabil, al lucrărilor sale, calitatea de organ intern al Camerelor destinat ca, prin activitatea lui, să poată oferi acestora toate elementele necesare luării unei decizii. Comisiile trebuie să dispună de toate condițiile pentru a culege și a oferi acele date necesare plenului unei Camere sau Parlamentului spre a-și fonda, în mod optim, luarea unei decizii. Obiectivele configurate prin art. 2 din hotărârea criticată se încadrează în această caracterizare, câtă vreme se referă la analizarea și clarificarea unor aspecte expres circumstanțiate de plenul Senatului.

46.Curtea subliniază în acest context că, tocmai în considerarea caracterului de organe de lucru interne al comisiilor parlamentare, natura juridică a rapoartelor sau a avizelor adoptate de acestea este aceea a unui act preliminar, cu caracter de recomandare, adoptat în scopul de a sugera o anumită conduită, sub aspect decizional, plenului fiecărei Camere sau Camerelor reunite. Rapoartele și avizele nu au caracter obligatoriu din perspectiva soluțiilor pe care le propun, Senatul și Camera Deputaților fiind singurele corpuri deliberative prin care Parlamentul își îndeplinește atribuțiile constituționale. Acesta este motivul pentru care Curtea a concluzionat (a se vedea Decizia nr. 209 din 7 martie 2012, precitată) că „situația în care o comisie parlamentară, din diverse motive, nu-și poate duce la îndeplinire activitatea, respectiv întocmirea unui raport sau a unui aviz, nu este de natură a împiedica plenul fiecărei Camere de a dezbate și de a decide direct asupra problemelor care intră în atribuțiile sale. În fond, specificul activității unei Camere a Parlamentului este de a adopta o decizie colectivă, luată cu majoritatea voturilor, după o dezbatere publică. Orice altă concluzie ar echivala, pe de o parte, cu o supradimensionare a rolului comisiilor de lucru ale Parlamentului, prin atribuirea unor efecte mult sporite actelor pe care aceste organe de lucru le adoptă, împrejurare care excedează cadrului constituțional și regulamentar în care acestea activează, și, pe de altă parte, ar echivala cu o deturnare a rolului Parlamentului, în ansamblul său, ca organ reprezentativ suprem al poporului român, care beneficiază de o legitimitate originară, fiind exponentul intereselor întregii națiuni. Or, aceste ipoteze sunt cu totul inacceptabile din perspectiva principiilor constituționale pe care Curtea este chemată să le garanteze“.

47.În acord cu dispozițiile constituționale de referință și cu jurisprudența Curții Constituționale invocată, art. 3 din Hotărârea Senatului nr. 4/2019 stabilește că „concluziile anchetei parlamentare realizate de Comisia economică, industrii și servicii vor fi cuprinse într-un raport“. Prin urmare, nu intră în discuție nicio măsură sau act de decizie din partea acestei comisii permanente, de natură să afecteze autonomia Consiliului Concurenței sau să pună în discuție o subrogare în atribuțiile instanțelor de judecată. Așa cum Curtea a mai reținut, comisiile anchetează/verifică fapte sau împrejurări, și nu persoane. Ele au ca finalitate constatarea existenței sau inexistenței faptelor pentru care a fost creată comisia prin mijloace de cercetare și documentare parlamentară. Prin urmare, activitatea unei comisii de anchetă (în speță a unei comisii permanente care realizează ancheta parlamentară) nu are nicio tangență cu o anchetă judiciară, având un obiect și o finalitate diferite. Tot astfel, găsirea soluțiilor optime pentru buna funcționare a instituțiilor statului, descoperirea/analiza/evaluarea/determinarea cauzelor unor evenimente importante în viața statului, prezentarea acestora publicului, transparența informațiilor obținute, dezbaterea acestora, remedierea deficiențelor funcționale/ sistemice constatate sunt tot atâtea elemente care caracterizează și, în același timp, diferențiază ancheta parlamentară de anchetă penală (a se vedea Decizia nr. 430 din 21 iunie 2017, paragraful 38). Astfel fiind, nu poate fi reținută pretinsa încălcare a art. 1 alin. (4) care consacră principiul separației și echilibrului puterilor în stat și nici a art. 116 alin. (2) din Constituție, referitor la structura Guvernului.

48.De altfel, criticile formulate în motivarea sesizării exprimă mai degrabă temeri cu privire la eventualele măsuri ce s-ar lua de către Senat/Parlament ca urmare a anchetei încuviințate prin Hotărârea Senatului nr. 4/2019. În același sens este și corespondența transmisă la dosar de președintele Consiliului Concurenței, respectiv scrisoarea din 2 aprilie 2019 din partea Direcției Generale Concurență a Comisiei Europene unde se menționează că ancheta Senatului în cazul de față nu trebuie să conducă la „demiterea abuzivă a persoanelor protejate de art. 4 alin. (5) din Directivă“ (Directiva 2019/1 a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2018 privind oferirea de mijloace autorităților de concurență din statele membre astfel încât să fie mai eficace în aplicarea legii și privind garantarea funcționării corespunzătoare a pieței interne). De altfel, în aceeași scrisoare, este exprimată și convingerea că „Parlamentul se va asigura că ancheta parlamentară în curs nu va încălca Directiva REC+ și obligația României de a se abține de la orice măsuri care ar putea compromite grav obiectivul Directivei“.

49.Asemenea critici, de natură să pună în discuție măsurile ce vor fi luate în urma anchetei parlamentare și invocarea, din această perspectivă, a prevederilor art. 148 alin. (2) din Constituție, nu au incidență în cauza de față. Trebuie realizată sub acest aspect distincția clară între activitatea de anchetă a unei comisii parlamentare și măsurile pe care Parlamentul sau Camerele acestuia le iau în baza documentelor cu care se finalizează ancheta parlamentară. Aceste din urmă măsuri nu fac obiectul hotărârii prin care se încuviințează ancheta parlamentară, ci al unor acte distincte, susceptibile de control în forma și modalitățile prevăzute de lege, inclusiv a controlului de constituționalitate, cadru în care poate fi sancționată încălcarea normelor constituționale de referință.

50.Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.c), al art. 27 alin. (1) și al art. 28 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, sesizarea de neconstituționalitate formulată de Grupul parlamentar al Partidului Național Liberal din Senat, prin liderul de grup, și constată că Hotărârea Senatului nr. 4/2019 privind încuviințarea desfășurării unei anchete parlamentare de către o comisie permanentă este constituțională în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică președintelui Senatului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 26 iunie 2019.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Prim-magistrat-asistent,

Marieta Safta