Decizia nr. 507 din 17 iulie 2018

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminița Nicolescu.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 69 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, excepție ridicată de Emilian Mărcușan în Dosarul nr. 1.977/87/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 1.254D/2017 al Curții Constituționale.

2.La apelul nominal răspunde partea Comuna Olteni, prin primar, lipsind celelalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Președintele dispune să se facă apelul și în Dosarul Curții Constituționale nr. 2.039D/2017, având același obiect al excepției de neconstituționalitate. Excepția a fost ridicată de Somogyi Ludovic în Dosarul nr. 4.328/111/CA/2016 al Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

4.La apelul nominal răspunde autorul excepției, prin domnul avocat Mircea Ursuța, cu împuternicire depusă la dosarul cauzei, lipsind celelalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită.

5.Curtea, având în vedere identitatea de obiect al excepțiilor de neconstituționalitate, pune în discuție, din oficiu, problema conexării celor două cauze anterior strigate.

6.Reprezentanții părților prezente și reprezentantul Ministerului Public sunt de acord cu măsura conexării dosarelor.

7.Curtea, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea Dosarului nr. 2.039D/2017 la Dosarul nr. 1.254D/2017, care este primul înregistrat.

8.Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului legal al părții Comuna Olteni, care susține legalitatea ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de primar, întrucât, în speță, acest act administrativ se întemeiază pe o hotărâre judecătorească definitivă.

9.În continuare, președintele acordă cuvântul reprezentantului convențional al autorului excepției - Somogyi Ludovic. În susținerea acesteia, domnul avocat arată că se justifică reevaluarea jurisprudenței în materie a Curții pe motiv că textul legal criticat conferă, în cauză, instanței de judecată nu doar o verificare pur formală a condițiilor de încetare a mandatului de primar, ci o veritabilă putere de a dispune cu privire la o sancțiune pe care Curtea Europeană a Drepturilor Omului o apreciază ca fiind „penală“, aplicată de un organ administrativ, în speță prefectul, a cărei gravitate este mai mult decât evidentă. Astfel, autorul excepției a fost condamnat definitiv la o sancțiune penală în timpul exercitării mandatului de primar, după care, la următoarele alegeri locale, acesta a candidat și a fost ales pentru un nou mandat de primar, împotriva acestuia neexistând interdicția de a mai candida sau de a fi ales. În timpul exercitării celui de-al doilea mandat de primar, prefectul a emis un alt ordin de constatare a încetării de drept a mandatului său, în temeiul aceleiași hotărâri judecătorești definitive de condamnare, pentru care a încetat primul mandat de primar. În cursul litigiului având ca obiect anularea ordinului prefectului a fost invocată prezenta excepție de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 69 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, deoarece acest text împiedică exercitarea accesului la justiție prin formularea unei căi de atac împotriva hotărârii instanței de judecată învestite cu soluționarea acestei cauze. Or, eliminarea căii de atac a fost sancționată de Curtea Constituțională, de exemplu prin Decizia nr. 367/2017 și Decizia nr. 500/2012. Prezenta cauză, prin faptul că ordinul prefectului extinde, practic, efectul unei hotărâri de condamnare asupra dreptului de a fi ales și de a alege, cu consecința efectivă a încetării de drept a mandatului de primar, capătă valențe specifice dreptului penal, astfel că poate fi încadrată în noțiunea de „acuzație în materie penală“, așa cum este aceasta definită în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Or, din această perspectivă, se impune respectarea dublului grad de jurisdicție impus de art. 6 din Convenție și de art. 2 din Protocolul nr. 7 la aceasta, precum și a tuturor garanțiilor specifice dreptului penal. Motivele de soluționare cu celeritate a unui astfel de litigiu, ce privește acțiunea în anulare a actului administrativ constând în ordinul prefectului, nu se justifică pentru a împiedica exercitarea unei căi de atac împotriva hotărârii pronunțate în primă instanță în această materie. Prin urmare, solicită Curții să constate neconstituționalitatea dispozițiilor art. 69 alin. (5) din Legea nr. 215/2001, în măsura în care acest text nu permite aplicarea principiului dublului grad de jurisdicție. Depune concluzii scrise.

10.Având cuvântul asupra excepției de neconstituționalitate, reprezentantul Ministerului Public susține respingerea, ca neîntemeiată, a acesteia. În aceste sens arată că dispozițiile legale criticate respectă liberul acces la justiție, din moment ce art. 69 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 prevăd posibilitatea atacării ordinului prefectului la instanța de contencios administrativ. Modalitatea efectivă de exercitare a dreptului la instanță este una specială, adaptată materiei contenciosului administrativ, ceea ce nu semnifică însă încălcarea dreptului de acces la justiție. În acest sens este și jurisprudența Curții Constituționale, care se impune a fi menținută.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:

11.Prin Decizia nr. 1.282 din 20 martie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 1.977/87/2016, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 69 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Emilian Mărcușan într-o cauză de contencios administrativ aflată în recurs, având ca obiect soluționarea unei cereri de anulare a unui act emis de autoritățile publice locale, respectiv anularea ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept a mandatului primarului.

12.Prin Încheierea din 19 iunie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 4.328/111/CA/2016, Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 69 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Somogyi Ludovic într-o cauză de contencios administrativ aflată în recurs, având ca obiect soluționarea unei cereri de anulare a unui act emis de autoritățile publice locale, respectiv anularea ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept a mandatului primarului.

13.În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii acesteia susțin, în esență, faptul că textul de lege criticat îngrădește în mod nejustificat și neconstituțional dreptul persoanei interesate de a supune controlului judecătoresc hotărârea primei instanțe prin care este soluționat definitiv contenciosul administrativ constând în contestarea ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de primar. Sunt invocate în acest sens Decizia nr. 967 din 20 noiembrie 2012 și Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, prin care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea unor dispoziții legale din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care prevedeau faptul că hotărârea primei instanțe este definitivă. Or, prezenta excepție de neconstituționalitate este similară celei soluționate de Curte prin deciziile mai sus amintite. Prin urmare, măsura suprimării dublului grad de jurisdicție în materia contestării ordinului prefectului are caracter excesiv, nejustificat și discriminatoriu, atât timp cât, în ceea ce privește alte acte administrative, dublul grad de jurisdicție este impus prin dispozițiile Legii nr. 554/2004. În plus, în Dosarul nr. 2.039D/2017, autorul excepției arată că în cazul său s-a constatat încetarea de drept al unui al doilea mandat de primar ca urmare a aplicării uneia și aceleiași pedepse penale, ceea ce întărește concluzia că sunt incidente cele trei criterii alternative, stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului pentru a se determina natura unei acuzații în materie penală, în sensul autonom utilizat în cuprinsul Convenției (criteriile Engels: calificarea faptei ca infracțiune în legea națională, natura infracțiunii și, respectiv, natura și gradul de gravitate ale sancțiunii). Îndeplinirea oricărui criteriu dintre cele arătate este suficientă pentru aplicarea art. 6 paragraful 1 din Convenție și a art. 2 din Protocolul nr. 7 la aceasta, precum și a tuturor garanțiilor procesuale reglementate în materie penală. Dreptul la un proces echitabil, astfel garantat, este strâns legat de dreptul la dublul grad de jurisdicție în materie penală. Potrivit susținerilor autorului excepției, interzicerea exercitării dreptul de a fi ales, ca urmare a celei de-a doua constatări a încetării mandatului de primar, reprezintă, în dreptul penal român, o veritabilă sancțiune penală complementară, iar însăși modul în care s-a procedat în cazul său denotă faptul că sancțiunea aplicată are o gravitate sporită, fiind aplicată pentru a doua oară în temeiul aceleiași hotărâri penale de condamnare, în condițiile în care existau trei hotărâri judecătorești definitive care au constatat îndeplinirea de către acesta a tuturor condițiilor legale pentru a candida, iar alegerea sa a fost validată de către instanța de contencios electoral. Este evidentă, așadar, gravitatea sancțiunii aplicate în cazul său, ceea ce justifică pe deplin calificarea acesteia drept „acuzație în materie penală“, domeniu în care asigurarea dublului grad de jurisdicție este o condiție obligatorie a garantării dreptului la un proces echitabil.

14.Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal nu și-a exprimat opinia cu privire la temeinicia excepției de neconstituționalitate.

15.Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că dispozițiile de lege criticate sunt constituționale.

16.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

17.Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, sens în care invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale, respectiv Decizia nr. 239/2008, Decizia nr. 1.522/2010, Decizia nr. 393/2016, Decizia nr. 175/2016 și Decizia nr. 153/2013.

18.Avocatul Poporului, prin punctul de vedere transmis în Dosarul nr. 2.039D/2017, apreciază că dispozițiile de lege criticate sunt constituționale, sens în care invocă deciziile Curții Constituționale nr. 239 din 4 martie 2008, nr. 153 din 12 martie 2013 și nr. 228 din 6 aprilie 2017.

19.Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților prezente, notele depuse la dosar, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

20.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

21.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit motivării acesteia, prevederile art. 69 alin. (5) teza finală din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările și completările ulterioare, care au următorul conținut: „(5) Instanța de contencios administrativ este obligată să se pronunțe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă.“ Potrivit dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, „De la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, referirile din cuprinsul actelor normative la hotărârea judecătorească «definitivă și irevocabilă» sau, după caz, «irevocabilă» se vor înțelege ca fiind făcute la hotărârea judecătorească «definitiv㻓.

22.Prevederile constituționale invocate în susținerea excepției de neconstituționalitate sunt cele ale art. 1 alin. (5) cu privire la obligația respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 16 alin. (1) potrivit cărora „Nimeni nu este mai presus de lege“, art. 53 alin. (2) cu referire la condițiile restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, art. 126 alin. (6), prin care controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar și ale art. 129 - Folosirea căilor de atac.

23.Analizând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că autorii acesteia susțin, în esență, faptul că textul de lege criticat îngrădește în mod nejustificat și neconstituțional dreptul persoanei interesate de a supune controlului judecătoresc hotărârea primei instanțe prin care este soluționat definitiv contenciosul administrativ constând în contestarea ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de primar, înainte de expirarea duratei normale a acestuia. Sunt invocate în acest sens Decizia nr. 967 din 20 noiembrie 2012 și Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, prin care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea unor dispoziții legale din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care prevedeau faptul că hotărârea primei instanțe este definitivă. Autorii excepției susțin că prezenta excepție de neconstituționalitate este similară celor soluționate de Curte prin deciziile mai sus amintite. Prin urmare, se apreciază că măsura suprimării dublului grad de jurisdicție în materia contestării ordinului prefectului are caracter excesiv, nejustificat și discriminatoriu, atât timp cât, în privința altor acte administrative, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 garantează dublul grad de jurisdicție.

24.Cu privire la procedura aplicabilă în situația încetării de drept a mandatului de primar, Curtea reține că atât art. 15 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cât și art. 69 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 enumeră situațiile în care mandatul primarului încetează de drept, înaintea expirării duratei normale a acestuia, astfel: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială; imposibilitatea de a o fi exercitat pe o perioadă mai mare de 6 luni consecutive, cu excepția cazurilor prevăzute de lege; condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; punerea sub interdicție judecătorească; pierderea drepturilor electorale; pierderea, prin demisie, a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorității naționale pe a cărei listă a fost ales; deces; dacă primarul se află în imposibilitatea exercitării funcției datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfășurarea activității în bune condiții timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; dacă acesta nu își exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv. În toate aceste cazuri, prefectul, prin ordin, ia act de încetarea de drept a mandatului primarului. Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanța de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare, instanța de contencios administrativ fiind obligată să se pronunțe în termen de 30 de zile, Legea nr. 215/2001 prevăzând, la art. 69 alin. (5), că în acest caz procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă.

25.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că prevederile art. 69 alin. (5) teza finală din Legea nr. 215/2001 au mai format obiect al controlului de constituționalitate exercitat prin raportare la critici similare, iar prin Decizia nr. 239 din 4 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 1 aprilie 2008, Decizia nr. 153 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 352 din 14 iunie 2013, sau Decizia nr. 228 din 6 aprilie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 432 din 12 iunie 2017, Curtea Constituțională a respins ca neîntemeiate excepțiile de neconstituționalitate cu un asemenea obiect.

26.Prin deciziile menționate, Curtea a reținut, în esență, că modalitatea de contestare în justiție a ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de primar este în mod firesc caracterizată prin celeritate, natura cauzelor supuse controlului judecătoresc în asemenea situații impunând o rezolvare promptă și definitivă pentru trecerea la etapa următoare, cea a declanșării procedurii pentru organizarea și desfășurarea scrutinului pentru alegerea unui nou primar. În aceste condiții, Curtea a constatat că prevederile art. 69 alin. (5) teza finală din Legea nr. 215/2001 conțin norme de procedură specială, derogatorie de la dreptul comun, adoptate de legiuitor în temeiul art. 126 alin. (2) din Constituție și care nu îngrădesc exercitarea dreptului la folosirea căilor legale de atac și nu contravin nici principiului accesului liber la justiție.

27.Curtea a reiterat, în acord cu jurisprudența sa, că accesul la justiție nu presupune și accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția, iar instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, deci și reglementarea căilor ordinare sau extraordinare de atac, este de competența exclusivă a legiuitorului, care poate stabili, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură. Astfel, accesul liber la justiție nu înseamnă accesul la toate structurile judecătorești și la toate căile de atac (în acest sens, a se vedea Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994).

28.Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea acestei jurisprudențe, soluția pronunțată de instanța de contencios constituțional, precum și considerentele care au fundamentat-o își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.

29.În ceea ce privește invocarea unor decizii prin care Curtea Constituțională a sancționat eliminarea singurei căi de atac într-o anumită materie - deciziile nr. 500/2012, nr. 898/2015 sau nr. 967/2012 -, Curtea consideră că se impun anumite precizări.

30.Prin Decizia nr. 500/2012, Curtea a constatat că dispozițiile art. 118 alin. (3^1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, potrivit cărora „Hotărârea judecătorească prin care judecătoria soluționează plângerea este definitivă și irevocabilă“, încalcă prevederile art. 21 alin. (1)-(3), art. 24 alin. (1), art. 124 alin. (2), art. 129, precum și ale art. 53 alin. (2) din Constituție. Soluția de admitere a Curții reprezintă un reviriment jurisprudențial în materie, justificat de anumite împrejurări factuale, și anume prevenirea unor viitoare condamnări ale României la Curtea Europeană a Drepturilor Omului, pornind de la constatarea că, în baza acestui text, în practică, unele instanțe de judecată, în lipsa unei căi de atac împotriva hotărârilor pe care le pronunță, absolutizează prezumția de legalitate și temeinicie a procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor în materia circulației pe drumurile publice, fără a-și mai exercita rolul activ în ceea ce privește administrarea tuturor probelor utile, pertinente și concludente în cauză, respingând astfel plângerile contravenționale fără a intra în cercetarea fondului. Aceasta cu atât mai mult cu cât, în materia contravențiilor la regimul circulației pe drumurile publice, prin eliminarea controlului judiciar al hotărârilor pronunțate de judecătorie se aduce atingere principiului accesului liber la justiție, dreptului la un proces echitabil, dreptului la apărare, unicității, imparțialității și egalității justiției, golindu-se astfel de conținut principiul exercitării căilor de atac. Așadar, premisele ce au stat la baza soluției de admitere pronunțate prin Decizia nr. 500/2012 au avut în vedere contextul special configurat din o serie de elemente specifice, și anume: materia contravențiilor, posibila aplicare a garanțiilor stabilite de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și riscul unor condamnări în fața instanței de contencios a drepturilor omului pe fondul unei anumite practici judecătorești, prin care instanțele de judecată nu mai realizează un control efectiv de legalitate și temeinicie asupra procesului-verbal de constatare și sancționare a unei contravenții la regimul circulației pe drumurile publice.

31.Prin Decizia nr. 898/2015, Curtea a constatat că soluția legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este „definitivă“ este neconstituțională. Materia vizată privește procedura de soluționare a cererii de aplicare a amenzii, respectiv caracterul definitiv al încheierii de amendare a conducătorului autorității publice sau, după caz, a persoanei obligate, în situația neexecutării hotărârilor judecătorești definitive prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative. Textul analizat reprezenta o recentă modificare legislativă constând în eliminarea căii de atac împotriva soluției de amendare a conducătorului autorității publice, în condițiile în care acesta putea contesta doar cuantumul sumei datorate, cuantum ce se stabilea însă, ulterior, prin hotărâre supusă apelului, respectiv recursului. Curtea a constatat că, prin eliminarea controlului judiciar al soluției de stabilire a amenzii, textul în cauză constituie o ingerință vădit disproporționată în exercitarea unor drepturi fundamentale, ce încalcă prevederile art. 21 și art. 53 alin. (2) din Constituție și pe cele ale art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, sens în care a efectuat testul de proporționalitate, pentru a determina dacă limitările aduse dreptului fundamental vizează un scop legitim, sunt justificate și păstrează un raport de proporționalitate între mijloacele folosite de legiuitor și scopul urmărit de acesta. Cu alte cuvinte, Curtea a analizat dacă limitarea accesului liber la justiție este temeinic justificată, apreciind în ce măsură dezavantajele create de ea nu cumva depășesc posibilele avantaje (Decizia nr. 266 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 464 din 25 iunie 2014). Efectuând testul de proporționalitate, Curtea a constatat că măsura eliminării controlului judiciar în respectiva procedură nu avea un caracter necesar, din moment ce nu era unica măsură aflată la dispoziția legiuitorului pentru eficientizarea executării silite în materia contenciosului administrativ, fiind, totodată, disproporțională cu scopul legitim urmărit, din perspectiva relației existente între interesul general și cel individual.

32.Prin Decizia nr. 967/2012, Curtea a constatat că prin dispozițiile art. 1 pct. 1^1 și art. 299 alin. 1^1 din Codul de procedură civilă a fost eliminată orice cale de atac împotriva hotărârilor pronunțate asupra fondului de către judecătorii, în cauze al căror obiect îl constituie obligarea la plata unei sume de bani de până la 2.000 lei inclusiv, ceea ce echivalează cu imposibilitatea examinării cauzei de către o instanță de control judiciar, la un grad superior de jurisdicție, sub toate aspectele legalității și temeiniciei hotărârii pronunțate de prima instanță. Curtea a constatat că imposibilitatea exercitării oricărei căi de atac de către părțile unui proces, determinată de un criteriu subiectiv, de natură pecuniară, legat de valoarea obiectului cauzei deduse judecății, este de natură să împiedice aplicarea efectivă a principiilor constituționale ale egalității în drepturi, în general, și egalității în fața justiției, în special, cuprinse în art. 16 alin. (1) și (2) și art. 124 alin. (2), această măsură nefiind conformă exigențelor stabilite de art. 53 alin. (2) din Constituție.

33.În concluzie, în cazul deciziilor mai sus prezentate, Curtea a efectuat testul de proporționalitate pentru a determina dacă măsura eliminării căii de atac era necesară, justificată de un scop legitim și proporțională cu acest scop. Or, față de aceste imperative ale analizei constituționalității unei dispoziții prin care se instituie o măsură de restrângere sau limitare a exercițiului unui drept fundamental, Curtea constată că, prin jurisprudența privind dispozițiile art. 69 alin. (5) teza finală din Legea nr. 215/2001 - criticate și în prezenta cauză -, Curtea a evidențiat caracterul de norme speciale, derogatorii, al acestor prevederi. Astfel, a reținut că „modalitatea de contestare în justiție a ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de primar, procedura specifică de contestare și de soluționare a acestor litigii este în mod firesc caracterizată prin celeritate, natura cauzelor supuse controlului judecătoresc impunând o rezolvare promptă și definitivă pentru trecerea la etapa următoare, cea a declanșării procedurii pentru organizarea și desfășurarea alegerilor locale. Aceasta este rațiunea pentru care termenele ce caracterizează această procedură specială sunt mai scurte decât cele întâlnite în procedura de drept comun (contestația - formulată în 10 zile de la comunicare și soluționată în 30 de zile de către instanța de contencios administrativ) și tot din aceleași considerente este admisă excepția de la obligația parcurgerii procedurii prealabile, specifică, de altfel, contenciosului administrativ. (…) Totodată, este de remarcat că pe parcursul soluționării contestației de către instanța de contencios administrativ, ambele părți din litigiu - atât primarul, cât și prefectul - își pot exercita neîngrădit drepturile și garanțiile procesuale specifice procesului echitabil într-un stat democratic, astfel că nu se poate susține încălcarea accesului liber la justiție sub toate aspectele sale.“ (A se vedea Decizia nr. 239 din 4 martie 2008, precitată).

34.În același context al rațiunilor ce justifică situația specială vizată de dispozițiile art. 69 alin. (5) teza finală, se impune a fi menționat art. 10 alin. (2) din Legea nr. 115/2015 (pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, publicată în Monitorul Oficial României, Partea I, nr. 349 din 20 mai 2015), potrivit căruia „(2) În cazul unor alegeri parțiale, organizate în situațiile prevăzute de Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, data desfășurării acestora se stabilește cu cel puțin 35 de zile înaintea votării. În acest caz, termenele prevăzute de prezenta lege, cu excepția celor de 24 de ore, se reduc la jumătate. Dacă din operațiunea de reducere la jumătate a termenelor rezultă fracțiuni de zile egale sau mai mari de 12 ore, rotunjirile se fac în plus; fracțiunile mai mici de 12 ore nu se iau în calcul.“ Regula în privința organizării alegerilor locale este prevăzută de art. 10 alin. (1) și (3) din legea menționată, în sensul că data alegerilor se stabilește prin hotărâre a Guvernului, cu cel puțin 75 de zile înaintea votării. Excepția privește, potrivit textului legal mai sus citat, situația alegerilor parțiale - așa cum este și cazul constatării încetării de drept a mandatului de primar, înaintea expirării duratei normale a acestuia, ce impune, în final, organizarea unui nou scrutin exclusiv pentru alegerea primarului - și se caracterizează prin înjumătățirea termenelor stabilite ca regulă generală în materie.

35.Așadar, necesitatea restabilirii cu maximă celeritate a organelor de conducere la nivelul administrației publice locale, în speță a primarului, reprezintă un argument suficient pentru a justifica măsura constând în derogarea de la regulile procedurale de drept comun ale modalităților de exercitare a liberului acces la justiție, în sensul ca hotărârea primei instanțe - tribunalul, secția de contencios administrativ - învestite cu soluționarea contestației împotriva ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de primar să fie definitivă. Această măsură este una necesară și adecvată, neputând fi concepută o alta care să afecteze mai puțin dreptul la exercitarea căilor de atac. De asemenea, urmărește un scop legitim - acela de restabilire a organelor de conducere ale administrației publice locale - și este proporțională cu acest scop.

36.Cât privește criticile de neconstituționalitate formulate în Dosarul nr. 2.039D/2017, Curtea reține că autorul excepției pretinde că în cauză sunt incidente garanțiile prevăzute de art. 6 paragraful 1 din Convenția europeană a drepturilor omului, specifice materiei penale și contravenționale, deoarece interzicerea exercitării dreptului de a fi ales, ca urmare a celei de-a doua constatări a încetării de drept a mandatului de primar, reprezintă, în dreptul penal român, o veritabilă sancțiune penală complementară, iar însăși modul în care s-a procedat în cazul său denotă faptul că sancțiunea aplicată are o gravitate sporită, fiind aplicată pentru a doua oară în temeiul aceleiași hotărâri penale definitive de condamnare, în condițiile în care existau trei hotărâri judecătorești definitive care au constatat îndeplinirea de către acesta a tuturor condițiilor legale pentru a candida, iar alegerea sa a fost validată de către instanța de contencios electoral. Curtea constată că aceste critici nu pot fi analizate în cadrul soluționării excepției de neconstituționalitate invocate, deoarece se raportează în concret la circumstanțele de fapt și de drept ale cauzei în care a fost invocată excepția. Potrivit art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, „(2) Calitatea de primar și, respectiv, de președinte al consiliului județean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri:

e)condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate.“ Faptul că motivul legal ce determină încetarea de drept a mandatului de primar rezidă într-o condamnare penală definitivă nu poate converti procedura administrativă și, respectiv, procedura contencios-administrativă aplicabilă constatării de către prefect, prin ordin, și, ulterior, contestării în justiție a ordinului prefectului de constatare a încetării de drept a mandatului de primar - prevăzute de Legea nr. 215/2001 - într-o procedură cu caracter penal, pentru a se putea pretinde aplicarea în mod direct a acelorași garanții și drepturi specifice acuzațiilor în materie penală, chiar și prin evaluarea celor trei criterii alternative, stabilite în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului pentru determinarea naturii unei acuzații în materie penală, în sensul autonom utilizat în cuprinsul Convenției. Aceasta deoarece cele două proceduri au un caracter distinct - acțiunile soluționate de instanța penală, respectiv de instanța de contencios administrativ poartă asupra unor obiecte total diferite, fără a fi posibil un melanj între aceste proceduri.

37.Curtea a reținut în Decizia nr. 229 din 6 aprilie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 6 iulie 2017, paragraful 31, că prevederile legale supuse controlului de constituționalitate, instituind reguli privind constatarea încetării de drept a mandatului de primar, ca urmare a condamnării la o pedeapsă privativă de libertate, nu conțin norme contrare nici dreptului fundamental de a fi ales. Astfel, referitor la dreptul de a exercita în mod netulburat funcția dobândită ca urmare a opțiunii electorale, se reține că acesta nu este un drept absolut, fiind protejat de prevederile Constituției atât timp cât se realizează cu respectarea condițiilor prevăzute de aceasta și de legi. Or, săvârșirea unei fapte penale pentru care există o condamnare definitivă la pedeapsa cu închisoarea plasează prin ea însăși alesul local în afara cadrului legal de exercitare a funcției, prin încălcarea jurământului de a respecta prevederile Constituției și ale legilor, asumat potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 393/2004, iar consecințele legale pe care nerespectarea condițiilor de exercitare a unei funcții le antrenează nu pot fi considerate o restrângere a exercițiului acelei funcții, astfel că nu poate fi reținută încălcarea prevederilor art. 37 din Constituție (a se vedea în acest sens Decizia Curții Constituționale nr. 536 din 6 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 21 septembrie 2016, paragraful 17).

38.Pentru motivele arătate, Curtea conchide că dispozițiile art. 69 alin. (5) teza finală din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală nu contravin normelor constituționale invocate, referitoare, în esență, la dreptul de acces liber la justiție și exercitarea căilor de atac.

39.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Emilian Mărcușan în Dosarul nr. 1.977/87/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și de Somogyi Ludovic în Dosarul nr. 4.328/111/CA/2016 al Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 69 alin. (5) teza finală din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală sunt constituționale, în raport cu criticile de neconstituționalitate formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și Curții de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 17 iulie 2018.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent-șef,

Claudia-Margareta Krupenschi