Decizia nr. 57 din 12 februarie 2020

1.Pe rol se află examinarea cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională dintre Guvernul României și Parlamentul României, determinat de „extinderea atribuțiilor Guvernului, astfel cum sunt acestea reglementate de Constituția României, republicată, în ceea ce privește aprobarea Legii bugetului asigurărilor sociale de stat și, implicit, substituirea acestuia în competențele de legiferare ale Parlamentului, singura autoritate legiuitoare a țării“. Cererea a fost formulată de președintele Senatului, în temeiul art. 146 lit. e) din Constituție, ale art. 11 alin. (1) pct. A lit. e) și al art. 34 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 10.660 din data de 23 decembrie 2019 și formează obiectul Dosarului nr. 3.430E/2019.2. Președintele Curții Constituționale, în temeiul dispozițiilor art. 216 alin. (1) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 14 din Legea nr. 47/1992, declară deschise lucrările ședinței de judecată.

3.Prim-magistratul-asistent referă asupra faptului că, în cauză, este împuternicită să reprezinte interesele Guvernului doamna Olivia Diana Morar, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiției. Senatul este reprezentat de domnul deputat Florin Iordache, vicepreședintele Camerei Deputaților.

4.Președintele dispune a se face apelul și în Dosarul nr. 3.431 E/2019, având ca obiect o cerere de soluționare a unui conflict juridic de natură constituțională formulată de președintele Camerei Deputaților, având același conținut cu aceea care face obiectul Dosarului nr. 3.430 E/2019. Cererea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. e) din Constituție, al art. 11 alin. (1) pct. A lit. e) și al art. 34 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, fiind înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 10.661 din data de 23 decembrie 2019.5. Prim-magistratul-asistent referă asupra faptului că și în această cauză părțile au desemnat aceiași reprezentanți.

6.Președintele dispune a se face apelul și în dosarele nr. 3.432 E/2019 și nr. 3.433 E/2019, având ca obiect cererea formulată de președintele Senatului și, respectiv, de președintele Camerei Deputaților de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională dintre Guvernul României și Parlamentul României, determinat de „extinderea atribuțiilor Guvernului, astfel cum sunt acestea reglementate de Constituția României, republicată, în ceea ce privește aprobarea Legii bugetului de stat și, implicit, substituirea acestuia în competențele de legiferare ale Parlamentului, singura autoritate legiuitoare a țării“. Cererile au fost formulate în temeiul art. 146 lit. e) din Constituție, al art. 11 alin. (1) pct. A lit. e) și al art. 34 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, fiind înregistrate la Curtea Constituțională cu nr. 10.662 și nr. 10.663 din data de 23 decembrie 2019.7. Prim-magistratul-asistent referă asupra faptului că și în aceste cauze părțile au desemnat aceiași reprezentanți.

8.Având în vedere obiectul cererilor formulate în cele patru dosare, Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea acestora. Părțile sunt de acord cu conexarea dosarelor. Curtea, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea dosarelor nr. 3.431 E/2019, nr. 3.432 E/2019 și nr. 3.433 E/2019 la Dosarul nr. 3.430 E/2019, care a fost primul înregistrat.

9.Președintele Curții Constituționale, în temeiul dispozițiilor art. 216 alin. (2) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 14 din Legea nr. 47/1992, acordă cuvântul părților prezente.

10.Având cuvântul, domnul Florin Iordache, vicepreședintele Camerei Deputaților, solicită Curții să constatate existența unui conflict juridic de natură constituțională dintre, pe de o parte, Guvernul României, care, potrivit Constituției, are obligația de a elabora proiectul bugetului de stat și proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat, și, pe de altă parte, Parlamentul României, care are obligația de a aproba aceste proiecte de lege, conflict creat atât prin substituirea Guvernului în competențele de legiferare ale Parlamentului, cât și prin modalitatea în care Guvernul a ales să prezinte Parlamentului proiectele de lege în discuție.

11.În acest sens, arată că legiuitorul constituant a atribuit un caracter de excepție, special, Legii bugetului de stat și Legii bugetului asigurărilor sociale de stat. Caracterul de excepție și special al acestor două legi este dat atât de art. 138 alin. (2), cât și de art. 65 alin. (2) lit. b) din Constituție, care prevăd atribuția exclusivă a Guvernului în procedura elaborării proiectului legii bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat. Ulterior acestei etape a elaborării proiectelor de lege menționate, Guvernul este obligat să le supună, separat, aprobării Parlamentului. Practic, legiuitorul constituant a instituit atât o partajare a atribuțiilor celor două puteri, cât și o colaborare în ceea ce privește o problematică atât de importantă, cum este cea legată de finanțele țării, fiind o aplicare integrală a principiului separației și echilibrului puterilor în stat. Altfel, ar însemna excluderea în totalitate a Parlamentului de la legiferarea Legii bugetului de stat și a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat, deoarece, în acest domeniu, parlamentarii și cetățenii sunt excluși, neavând drept de inițiativă legislativă. Se invocă astfel și jurisprudența Curții Constituționale, respectiv Decizia nr. 1.657 din 28 decembrie 2010, și se conchide că din examinarea și coroborarea textelor constituționale se deduce că legile bugetare sunt excluse de plano atât din modalitatea de adoptare prin procedura obișnuită, în ședința separată și asupra cărora Guvernul își poate asuma răspunderea în condițiile Legii fundamentale dezvoltate in jurisprudența Curții Constituționale, cât și în ceea ce privește asumarea răspunderii Guvernului, care se circumscrie altor prevederi constituționale ce se referă la ședințele comune, dar care are o altă procedură parlamentară, fără dezbateri, urmată de o adoptare tacită sau respingere ca urmare a adoptării unei moțiuni de cenzură. Prin urmare, legiuitorul a stabilit în mod concret modalitatea de adoptare a legilor bugetare, excluzând posibilitatea Guvernului de a uza de procedura prevăzută la art. 114 din Constituție cu privire la asumarea răspunderii asupra unui proiect de lege. Legile bugetare trebuie dezbătute și aprobate, iar nu asumate, în virtutea Constituției și a multor acte normative ce reglementează aspecte legate de procedura de adoptare a legilor bugetare, care face parte din ansamblul procesului bugetar în general, respectiv formare, administrare, executare și control. Este amintită Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice sau Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, prin care se instituie declarația prim-ministrului și a ministrului finanțelor cu privire la atestarea conformității proiectelor de lege cu principiile responsabilității fiscale, regulile fiscale și strategia fiscalbugetară.

12.Se apreciază că, în speța adusă în fața Curții Constituționale, prevederile constituționale ale art. 1 alin. (5), ale art. 61 alin. (1), ale art. 65 alin. (2) lit. b) și lit. k), ale art. 138 alin. (2) și ale art. 114 alin. (1), precum și cele legale menționate au fost încălcate, prin exercitarea de către Guvern, cu reacredință, a atribuțiilor constituționale și interferarea acestuia în atribuțiile Parlamentului, inclusiv prin modalitatea de prezentare a proiectelor Legii bugetului de stat și Legii bugetului asigurărilor sociale de stat în fața Parlamentului, ceea ce a condus la existența unui conflict juridic de natură constituțională. Este necesară stabilirea de către instanța constituțională a conduitei pe care autoritățile publice vizate trebuie să o adopte, pentru a fi în concordanță cu prevederile constituționale, în sensul aprobării și dezbaterii legilor bugetare potrivit prevederilor constituționale imperative ale art. 138 alin. (2), ale art. 61 alin. (1) și ale art. 65 alin. (2) lit. b) din Constituție, precum și în conformitate cu dispozițiile exprese cuprinse în Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, care are valoare de lege. Domnul Florin Iordache a depus concluzii scrise în sensul celor susținute.

13.Având cuvântul, doamna secretar de stat Olivia Diana Morar invocă dispozițiile constituționale incidente în cauză, jurisprudența Curții Constituționale vizând instituția angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, respectiv condițiile care trebuie respectate pentru aceasta. Cu referire la aceste condiții arată în esență că, în cauză, adoptarea celor două legi prin angajarea răspunderii Guvernului este justificată de necesitatea ca bugetele să fie adoptate până la sfârșitul anului, iar procedurile parlamentare de adoptare a legilor se pot întinde pe durate mai mari. Se evidențiază în acest sens și data instalării noului Guvern, pentru a justifica urgența adoptării Legii bugetului de stat și a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat. Referitor la invocarea principiului colaborării loiale, arată că acesta a fost respectat, colaborarea loială a Guvernului rezultând din acceptarea de amendamente la proiectele de lege. Subliniază faptul că în procedura angajării Guvernului asupra unui proiect de lege, Parlamentul are, pe de o parte, posibilitatea să formuleze amendamente, iar, pe de altă parte, posibilitatea de a depune moțiune de cenzură. Parlamentul și-a exercitat, în cauză, dreptul de a depune amendamente pe care Guvernul le-a aprobat, validând astfel implicarea Parlamentului în aprobarea bugetului. Nu a fost depusă moțiune de cenzură. Se mai susține că angajarea răspunderii Guvernului asupra celor două legi a fost acceptată implicit la data la care Biroul permanent al celor două Camere a stabilit calendarul angajării răspunderii. Prin această acceptare, situația juridică constituită prin decizia de angajare a răspunderii Guvernului a fost încheiată. Toate celelalte aspecte sunt efecte ale deciziei Guvernului de a-și angaja răspunderea.

14.Cu punctuală referire la motivarea cererilor formulate, se arată că se critică, de fapt, procedura de adoptare a celor două legi, adică un viciu de neconstituționalitate extrinsec, ce poate face obiectul controlului Curții Constituționale în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție, iar nu al art. 146 lit. e) din Constituție. Pentru aceste motive se apreciază că cererile sunt inadmisibile. Rolul acestora este specularea din punct de vedere politic a oricărei încercări a Guvernului de a găsi soluții. Întrucât, în cauză, pretinsa neconstituționalitate a legilor bugetare se identifică chiar cu obiectul conflictului juridic de natură constituțională, devin aplicabile, mutatis mutandis, considerentele Deciziei nr. 63 din 8 februarie 2017 a Curții Constituționale, în sensul că un astfel de conflict nu este condiționat de actul adoptat de Guvern, iar prin angajarea răspunderii asupra proiectelor de lege Guvernul exercită o competență proprie, conferită de dispozițiile Constituției. Ca urmare, în cauză nu sunt incidente dispozițiile art. 146 lit. e) din Constituție, și deci nu există un conflict juridic de natură constituțională.

15.Având cuvântul în replică, domnul Florin Iordache se referă la afirmația reprezentantului Guvernului în sensul posibilității atacării celor două legi la Curtea Constituțională în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție. Arată că dacă se uza de această cale, România rămânea fără buget cel puțin o lună, iar Parlamentul dorea ca țara să aibă un buget. Prin angajarea răspunderii, Guvernul ocolește de fapt dezbaterile parlamentare. Acestea pot avea însă loc cu mare celeritate, dovadă faptul că, în anul 2019, adoptarea legii bugetului în Parlament a durat o zi. În această dezbatere, chiar de o zi, Parlamentul poate aduce amendamente. De aceea, Parlamentul a dorit referitor la aceste legi o dezbatere transparentă, măcar o zi, iar nu ocolirea sa prin procedura de angajare a răspunderii asupra celor două legi.

16.Președintele Curții Constituționale, având în vedere dispozițiile art. 394 alin. (1) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 14 din Legea nr. 47/1992, declară dezbaterile închise.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:

17.Prin Adresa înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 10.660 din data de 23 decembrie 2019 și, respectiv, prin Adresa înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 10.661 din data de 23 decembrie 2019, președintele Senatului și, respectiv, președintele Camerei Deputaților au sesizat Curtea Constituțională cu cererile de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională dintre Guvernul României și Parlamentul României, în legătură cu adoptarea Legii bugetului asigurărilor sociale de stat.

18.Prin Adresa înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 10.662 din data de 23 decembrie 2019 și, respectiv, prin Adresa înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 10.663 din data de 23 decembrie 2019, președintele Senatului și, respectiv, președintele Camerei Deputaților au sesizat Curtea Constituțională cu cererile de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională dintre Guvernul României și Parlamentul României, în legătură cu adoptarea Legii bugetului de stat.

19.Potrivit sesizărilor, cuprinzând o motivare și concluzii similare, conflictul juridic de natură constituțională constă în „extinderea atribuțiilor Guvernului, astfel cum sunt acestea reglementate de Constituția României“ în ceea ce privește aprobarea Legii bugetului asigurărilor și a Legii bugetului de stat și, „implicit, substituirea acestuia în competențele de legiferare ale Parlamentului, singura autoritate legiuitoare a țării“.

20.În motivarea sesizărilor sunt prezentate mai întâi circumstanțele cauzei, arătându-se că la data de 18 decembrie 2019, Guvernul a sesizat birourile permanente ale celor două Camere ale Parlamentului cu proiectul de lege al bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 și cu proiectul de lege al bugetului de stat pe anul 2020 în vederea angajării răspunderii în fața Parlamentului. La data de 23 decembrie 2019, Guvernul și-a asumat răspunderea în fața Parlamentului asupra Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 și asupra Legii bugetului de stat pe anul 2020. Se apreciază că, în acest mod, autoritatea executivă și-a depășit atribuțiile referitoare la cele două proiecte de lege, încălcând atât dispozițiile art. 138 alin. (2) din Constituție, în ceea ce privește aprobarea respectivelor legi de către Parlament, cât și pe cele din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, republicat, care prevăd o procedură specială de aprobare a acestuia.

21.În continuare, cu referire la admisibilitatea cererilor, se invocă jurisprudența Curții Constituționale în materie, respectiv Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, Decizia nr. 270 din 10 martie 2008, Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, Decizia nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010, Decizia nr. 108 din 5 martie 2014, Decizia nr. 285 din 21 mai 2014, Decizia nr. 685 din 7 noiembrie 2018, Decizia nr. 26 din 16 ianuarie 2019, prin care s-a statuat asupra înțelesului sintagmei conflict juridic de natură constituțională. Raportat la cauzele de față, se apreciază că situația litigioasă vizează un diferend între Parlament și Guvern cu privire la limitele de competență ale acestora. De asemenea, litigiul are un caracter juridic, întrucât ceea ce se impută Guvernului este o conduită care interferează cu rolul constituțional al Parlamentului, excedând astfel rolului său constituțional de a asigura realizarea politicii interne și externe a țării și de a exercita conducerea generală a administrației publice. Se susține că este evidentă situația conflictuală născută între Guvern și Parlamentul României, generată de depășirea competențelor constituționale de către cea dintâi autoritate, care urmărește aprobarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat prin angajarea răspunderii Guvernului, precum și a celor ale Regulamentului activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, care prevăd o procedură specială. În acest mod, Guvernul se substituie Parlamentului în ceea ce privește competența exclusivă de legiferare și se situează în afara ordinii constituționale, încălcând exigențele statului de drept, situație de natură să determine un conflict juridic de natură constituțională.

22.Cu referire la fondul cauzei, se invocă mai întâi dispozițiile art. 138 alin. (2) din Constituție, arătându-se că acesta stabilește atribuția exclusivă a Guvernului de a elabora proiectul bugetului de stat și al bugetului asigurărilor sociale de stat, precum și obligația sa de a le supune aprobării Parlamentului. Se subliniază că acest text stabilește competența Guvernului numai în sensul elaborării proiectelor de lege menționate. În ceea ce privește angajarea răspunderii Guvernului, aceasta este reglementată de art. 114 din Constituție, ale cărui dispoziții imperative se aplică tuturor proiectelor de lege, cu excepția acelora pentru care este prevăzută o procedură specială de adoptare. Or, pentru proiectul bugetului de stat și proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat există o astfel de procedură specială, reglementată de art. 138 alin. (2) din Constituție, dezvoltată în art. 59-68 din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, sens în care autorii sesizărilor prezintă conținutul dispozițiilor regulamentare invocate.

23.Se susține că acest cadru constituțional și regulamentar realizează o diferențiere clară între modul de abordare de ansamblu a constituirii și adoptării bugetului, având, pe de o parte, viziunea Guvernului, la nivelul proiectului de buget și al politicilor care decurg din programul de guvernare, iar, pe de altă parte, Parlamentul, ai cărui membri - senatori și deputați, în calitatea lor de reprezentanți ai comunităților, sunt mandatați de acestea să găsească cele mai eficiente soluții în vederea rezolvării problemelor cu care se confruntă. Aceasta este și rațiunea pentru care, în cadrul dezbaterilor din comisiile de specialitate, s-a considerat ca fiind importantă participarea reprezentanților partenerilor sociali, care să aibă posibilitatea exprimării unor puncte de vedere pertinente, în acord cu problemele categoriilor sociale reprezentate. Se dezvoltă, în continuare, procedura dezbaterilor și a amendamentelor, astfel cum este reglementată de dispozițiile regulamentare, conchizându-se asupra atribuțiilor Guvernului în procedura de aprobare a bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat: întocmirea anuală a bugetului respectiv, trimiterea sa birourilor permanente ale celor două Camere, prezentarea elementelor de fundamentare a proiectului de lege în ședința comună a Camerei Deputaților și Senatului, luarea cuvântului înainte de încheierea dezbaterii generale. Se susține că rezultă cu claritate obligațiile Guvernului, care nu își poate aroga competența de aprobare și, implicit, legiferare a proiectelor de lege respective, întrucât aceste competențe revin exclusiv Parlamentului, ca unică autoritate legiuitoare.

24.Se mai observă că Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 cuprinde anumite prevederi referitoare la procedura de aprobare a bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat, sens în care sunt citate dispozițiile art. 30 alin. (4) din legea menționată, referitoare la declarația de conformitate pe care trebuie să o semneze prim-ministrul și ministrul finanțelor publice. Se arată că dacă Guvernul nu poate respecta condiția de conformitate, prim-ministrul și ministrul finanțelor publice au obligația de a menționa în declarație abaterile, precum și măsurile și termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilității fiscale, cu regulile fiscale și cu strategia fiscal-bugetară. Se subliniază că aceste declarații sunt opozabile Parlamentului, iar prin angajarea răspunderii, Parlamentul nu ar mai putea să conteste veridicitatea informațiilor prezentate de către Guvern. Prin aceasta, s-ar îngrădi competența de legiferare a Parlamentului.

25.Se invocă, în susținerea raționamentelor juridice prezentate, care configurează limitele de competență ale Guvernului în procedura elaborării și aprobării celor două legi, Decizia nr. 1.657 din 28 decembrie 2010 a Curții Constituționale, fiind subliniate considerentele acesteia potrivit cărora „Guvernul are numai atribuția de a elabora și de a prezenta Parlamentului proiectul legii bugetului de stat, iar acesta, ca unică autoritate legiuitoare a țării, îl dezbate și îl aprobă prin vot.“26. Pentru aceste motive se solicită Curții Constituționale să pronunțe o decizie prin care să constate existența unui conflict juridic de natură constituțională între Parlament, pe de o parte, și Guvern, pe de altă parte, conflict generat de extinderea atribuțiilor celei din urmă autorități în ceea ce privește procedura aprobării proiectului de lege privind bugetul de stat și a proiectului de lege privind bugetul asigurărilor sociale de stat, prin angajarea răspunderii în fața Parlamentului asupra acestor proiecte de lege. Totodată, se solicită Curții să dispună conduita în acord cu prevederile constituționale față de care autoritățile publice trebuie să se conformeze. În acest sens, se apreciază că aprobarea celor două legi trebuie să respecte dispozițiile imperative ale art. 138 alin. (2) din Constituție și pe cele ale Regulamentului activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului.

27.În conformitate cu dispozițiile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, cererea a fost comunicată părților aflate în conflict și li s-a solicitat să își exprime punctul de vedere asupra conținutului conflictului și asupra eventualelor căi de soluționare a acestuia.

28.Guvernul, în punctele de vedere transmise, arată că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 146 lit. e) din Constituție, motiv pentru care apreciază că nu există un conflict juridic de natură constituțională generat de procedura angajării răspunderii Guvernului asupra legilor bugetare în temeiul art. 114 din Legea fundamentală.

29.Invocă, mai întâi, jurisprudența Curții Constituționale prin care s-a statuat asupra noțiunii de conflict juridic de natură constituțională, concluzionând în raport cu aceasta că, în cauză, „autorii sesizării susțin că Guvernul, prin angajarea răspunderii în fața Parlamentului (...) își arogă atribuții ce aparțin exclusiv Parlamentului, în calitate de unică autoritate legiuitoare. Ar rezulta, astfel, că ceea ce se critică este procedura legislativă de adoptare a legilor bugetare, contrar dispozițiilor constituționale“, ceea ce, în opinia Guvernului, constituie un viciu extrinsec de neconstituționalitate, cererea fiind inadmisibilă.

30.În continuare, Guvernul citează textele constituționale care, în opinia sa, sunt incidente în cauză, respectiv art. 61 alin. (1) referitor la rolul Parlamentului, art. 102 alin. (1) referitor la rolul Guvernului, art. 1 alin. (4) care reglementează principiul separației și echilibrului puterilor în stat, art. 114 alin. (1) referitor la angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege și art. 138 alin. (2) din Constituție, referitor la elaborarea și aprobarea bugetului național. Apreciază că este necesară o analiză a jurisprudenței Curții Constituționale referitoare la procedura angajării răspunderii Guvernului în fața Parlamentului, prin care s-a statuat asupra întrunirii unor condiții pentru ca atribuția Guvernului să se exercite în limite constituționale. Expunând această jurisprudență, exprimă și opinia potrivit căreia analiza îndeplinirii acestor condiții excedează obiectului cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională, putând face obiectul unei eventuale examinări a legii în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție.

31.Distinct de această jurisprudență, referitor la soluția aleasă de Guvern pentru angajarea răspunderii asupra legilor bugetelor de stat, se precizează că, potrivit art. 114 din Constituție, parlamentarii au posibilitatea depunerii de amendamente la proiectul de lege, precum și posibilitatea demiterii Guvernului pe calea moțiunii de cenzură. Se mai arată că instanța de contencios constituțional a stabilit, prin Decizia nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010, că decizia de angajare a răspunderii Guvernului poate fi considerată ca fiind acceptată implicit la data la care Biroul permanent al celor două Camere a stabilit calendarul angajării răspunderii. Prin această acceptare, situația juridică constituită prin decizia de angajare a răspunderii Guvernului a fost încheiată. Astfel, situația juridică menționată trebuie calificată ca fiind facta praeterita și nu facta pendentia. Se apreciază că doar în situația unei facta pendentia s-ar putea pune problema stabilirii unei conduite de urmat, în situația de față însă, decizia de angajare a răspunderii Guvernului fiind încheiată, Guvernul nu își poate retrage cererea de angajare a răspunderii, acesta fiind un act irevocabil al său. Parlamentul avea posibilitatea de exercitare a controlului asupra Guvernului prin moțiune de cenzură.

32.Citându-se din doctrina referitoare la interpretarea art. 138 alin. (2) din Constituție, se arată că aceste reglementări obligau Guvernul să identifice soluții constituționale pentru adoptarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor de stat de către Parlament până la 31 decembrie 2019, iar aceasta a fost modalitatea identificată. Colaborarea loială a Guvernului cu Parlamentul rezidă în acceptarea de către Guvern a unor amendamente depuse de deputați și senatori la proiectul de lege, precum și în neexercitarea de către parlamentari a dreptului de a depune moțiune de cenzură, ceea ce echivalează formal cu adoptarea reglementării. Se apreciază că „autorii sesizării critică, în realitate, procedura adoptării legilor bugetare, contrar prevederilor constituționale privind legiferarea, ceea ce se convertește într-un viciu de neconstituționalitate extrinsecă, ce poate face obiectul controlului de constituționalitate în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție, și nu poate fi analizat în temeiul art. 146 lit. e) din Legea fundamentală, cererea fiind inadmisibilă.“33. Este citată Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017 a Curții Constituționale, paragrafele 87-99, arătându-se că, în cauza de față, sunt incidente mutatis mutandis cele reținute de Curtea Constituțională în decizia menționată, în sensul în care neconstituționalitatea procedurii de adoptare a legilor bugetare (viciu de neconstituționalitate extrinsecă) se identifică chiar cu obiectul cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională. În consecință, în opinia Guvernului, nu există un conflict juridic de natură constituțională generat de procedura angajării răspunderii Guvernului asupra legilor bugetare.

CURTEA,

examinând cererile de soluționare a conflictelor juridice de natură constituțională dintre Guvernul României și Parlamentul României formulate de președintele Camerei Deputaților și de președintele Senatului, punctele de vedere ale Guvernului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, susținerile părților în cadrul dezbaterilor, prevederile Constituției și ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, reține următoarele:

34.Potrivit dispozițiilor art. 146 lit. e) din Constituție, atât președintele Senatului, cât și președintele Camerei Deputaților sunt în drept să sesizeze Curtea Constituțională pentru soluționarea de conflicte juridice de natură constituțională. Tot astfel, părțile în conflict, respectiv Parlamentul și Guvernul, sunt autorități publice prevăzute în titlul III din Constituție, aflându-se deci în ipoteza aceluiași text constituțional de referință. Ca urmare, sub aspectul titularilor dreptului de sesizare și al părților aflate în conflict, Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit art. 146 lit. e) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 34 și 35 din Legea nr. 47/1992, să se pronunțe asupra cererilor formulate.

35.În ceea ce privește obiectul cererilor, Curtea reține, mai întâi, că potrivit jurisprudenței sale, conflictul juridic de natură constituțională presupune acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate ori mai multe își arogă puteri, atribuții sau competențe care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice ori omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea competenței ori în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor (Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005). Totodată, conflictul juridic de natură constituțională există între două sau mai multe autorități și poate privi conținutul ori întinderea atribuțiilor lor, decurgând din Constituție, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competență, pozitive sau negative, și care pot crea blocaje instituționale (Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008). Mai mult, Curtea a statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituție „stabilește competența Curții de a soluționa în fond orice conflict juridic de natură constituțională ivit între autoritățile publice, iar nu numai conflictele de competență născute între acestea“ (Decizia nr. 270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008). Prin urmare, potrivit jurisprudenței Curții, conflictele juridice de natură constituțională „nu se limitează numai la conflictele de competență, pozitive sau negative, care ar putea crea blocaje instituționale, ci vizează orice situații juridice conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct în textul Constituției“ (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009, Decizia nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 818 din 7 decembrie 2010, Decizia nr. 108 din 5 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014, Decizia nr. 285 din 21 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 28 iunie 2014, Decizia nr. 685 din 7 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.021 din 29 noiembrie 2018, paragraful 120, sau Decizia nr. 26 din 16 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 193 din 12 martie 2019, paragraful 126).

36.Examinând conținutul cererilor formulate în cauză cu raportare la aceste statuări de principiu, Curtea constată că, în esență, autorii sesizărilor susțin că angajarea răspunderii Guvernului asupra legii bugetului de stat și legii bugetului asigurărilor sociale de stat este de natură să încalce competența exclusivă a Parlamentului în materie de legiferare, creând astfel un conflict juridic de natură constituțională între Guvern și Parlament. În acest sens se aduc o serie de argumente cu referire, pe de o parte, la dispozițiile constituționale vizând rolul și atribuțiile constituționale ale celor două autorități implicate, iar, pe de altă parte, la cele vizând procedura de legiferare. Așadar, pentru a susține legala sesizare a Curții Constituționale din perspectiva obiectului cererilor de soluționare a conflictelor juridice de natură constituțională, se susține existența unei situații litigioase vizând limitele de competență ale celor două autorități în legătură cu adoptarea legilor menționate.

37.Analizând argumentele invocate, Curtea reține, mai întâi, referitor la competența și atribuțiile Parlamentului și, respectiv, ale Guvernului în legătură cu procedura reglementată de art. 114 din Constituție - Angajarea răspunderii Guvernului, că, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituție, „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării“, iar, potrivit art. 102 alin. (1) din Constituție, „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne și externe a țării și exercită conducerea generală a administrației publice“. Raporturile dintre cele două autorități sunt guvernate de dispozițiile art. 1 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora „Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor - legislativă, executivă și judecătorească - în cadrul democrației constituționale“.

38.În privința legiferării, Constituția prevede două instrumente la dispoziția Guvernului, care îi permit să intre în sfera de reglementare primară a relațiilor sociale - fie prin angajarea răspunderii sale în fața Parlamentului, fie prin emiterea de ordonanțe, respectiv ordonanțe de urgență. Aceasta nu are semnificația unei atingeri a monopolului legislativ al Parlamentului, atât timp cât aceste modalități sunt utilizate în condițiile prevăzute de Constituție. Așadar, adoptarea de către Parlament a unui proiect de lege se poate face în procedură legislativă obișnuită ori cu procedură de urgență sau prin angajarea răspunderii Guvernului în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședința comună, așa cum rezultă din dispozițiile art. 67, 76 și 114 din Constituție. Prin urmare, Legea fundamentală a instituit 3 modalități de legiferare: una firească, uzuală și care, potrivit art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală, aparține Parlamentului ca organ „reprezentativ suprem al poporului român și unică autoritate legiuitoare a țării“ și două excepționale care aparțin Guvernului ca autoritate legislativă delegată în condițiile art. 115 ori 114 din Constituție (a se vedea Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010).

39.Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi, adică nu prin dezbaterea acesteia în cadrul procedurii legislative ordinare, ci prin dezbaterea unei problematici prin excelență politice, legată de rămânerea sau demiterea Guvernului. Curtea Constituțională a definit angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege ca fiind „o procedură mixtă, de control parlamentar, întrucât permite inițierea unei moțiuni de cenzură, și de legiferare, deoarece proiectul de lege în legătură cu care Guvernul își angajează răspunderea se consideră adoptat dacă o asemenea moțiune nu a fost depusă sau, fiind inițiată, a fost respinsă“ (Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998). Curtea a mai reținut că „adoptarea unui proiect de lege pe calea angajării răspunderii Guvernului este o procedură legislativă parlamentară. Adoptarea proiectului de lege, elaborat de Guvern, pe calea acestei proceduri, respectă regulile specifice procedurii ordinare de adoptare a legii, cu unele excepții (suprimarea dezbaterilor în comisii și în plen), ceea ce nu duce la caracterizarea exclusiv guvernamentală a mecanismului de promovare a proiectului de lege“, observând, în una dintre deciziile sale, că rolul acestei proceduri este acela „de a coagula o majoritate parlamentară, dar și de a surmonta actele obstrucționiste ale opoziției în cursul dezbaterilor legislative“ (Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009).

40.Față de cadrul constituțional invocat și considerentele citate, Curtea reține că, în sine, angajarea răspunderii Guvernului asupra unor proiecte de lege nu este de natură să încalce rolul constituțional al Parlamentului. Ca urmare, nu se pot reține, din această perspectivă, susținerile autorilor cererilor vizând „extinderea“ atribuțiilor Guvernului, astfel cum sunt acestea reglementate de Constituție, și nici „substituirea acestuia în competențele de legiferare ale Parlamentului, singura autoritate legiuitoare a țării“.

41.Cât privește condițiile în care Guvernul își poate angaja răspunderea asupra unui/unor proiect(e) de lege, la care autorii fac referire, Curtea observă că dispozițiile art. 114 din Constituție, ce constituie sediul materiei, prevăd că aceasta se realizează „în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în ședință comună“, că Guvernul este demis dacă o moțiune de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea proiectului de lege, a fost votată în condițiile art. 113, adică cu votul majorității deputaților și senatorilor, că, dacă Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se consideră adoptat. Constituția nu stabilește, așadar, în art. 114 nicio condiție cu privire la natura proiectului de lege, structura acestuia, numărul proiectelor de lege asupra cărora Guvernul își poate angaja răspunderea în aceeași zi sau într-o altă perioadă de timp dată ori cu privire la momentul în care Guvernul decide să își angajeze răspunderea. Asemenea reguli au fost însă deprinse în timp de Curtea Constituțională, prin interpretarea sistematică a Constituției, evoluția jurisprudenței sale fiind către o abordare mai restrictivă a instituției reglementate de art. 114 din Constituție, în mod corespunzător tendinței de folosire abuzivă a procedurii angajării răspunderii asupra proiectelor de lege.

42.Astfel, sesizată fiind cu neconstituționalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 88/1997 privind privatizarea societăților comerciale, adoptată în cadrul procedurii de angajare a răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, Curtea a respins obiecția motivată prin „inadmisibilitatea aprobării unei ordonanțe de urgență prin angajarea răspunderii Guvernului“. Curtea a reținut că: „prevederea constituțională nu distinge cu privire la natura proiectului de lege respectiv. Rezultă că el poate fi de natura legilor organice sau a legilor ordinare, cu excluderea legii constituționale de revizuire a Constituției, pentru care există o procedură specială, (...) în cadrul căreia Guvernul nu poate avea calitatea de inițiator. A adăuga o altă restricție (...) referitoare la aprobarea unei ordonanțe de urgență nu poate avea decât semnificația modificării textului constituțional“ al art. 114 (Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998, precitată). Ulterior, Curtea a respins critica potrivit căreia Guvernul României și-a angajat răspunderea asupra proiectului Legii privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, practic, asupra unui număr de 15 legi, adunate într-un proiect eclectic. Curtea a apreciat că obiecția formulată în cauză din această perspectivă „nu poate fi primită, deoarece legiuitorul poate să reglementeze printr-o lege un grup complex de relații sociale, în vederea obținerii unui rezultat dezirabil la nivelul întregii societăți. Din acest punct de vedere, Legea privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și combaterea corupției reglementează, în mod primar, modifică și completează acte normative existente, pentru obținerea transparenței decizionale, în scopul prevenirii și combaterii corupției.“ Curtea a mai reținut că „astfel de reglementări nu se abat de la regulile întocmirii unui proiect de lege, așa cum sunt stabilite prin Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, însă prin complexitatea lor nu au aceeași alcătuire ca un proiect de lege consacrat reglementării unei singure materii. Având în vedere scopul unic al noii reglementări cuprinse în Legea privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și combaterea corupției, modul în care aceasta este structurată nu este de natură să afecteze, așa cum susțin autorii sesizării, dispozițiile art. 113 alin. (1) din Constituție (n.a. în prezent art. 114 din Constituție) și nici pe cele ale art. 3 și 12 din Legea nr. 24/2000“ (Decizia Curții Constituționale nr. 147 din 16 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003). În continuare, Curtea și-a menținut abordarea, respingând critici similare care au privit Legea privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, reținând că „nicio dispoziție a Legii fundamentale nu interzice ca printr-o lege să fie reglementate mai multe domenii ale relațiilor sociale. Astfel, Guvernul poate opta ca într-un proiect de lege, pe care îl supune Parlamentului spre adoptare, fie pe calea procedurii obișnuite de legiferare, fie prin angajarea răspunderii în fața Parlamentului să propună reglementarea mai multor domenii prin modificări, completări sau abrogări a mai multor acte normative în vigoare“. Curtea a constatat că prin legea supusă controlului „s-a urmărit realizarea unui scop unic, acela de reglementare unitară a mai multor domenii care privesc monitorizarea României în cadrul procesului de aderare la Uniunea Europeană, ceea ce conferă ansamblului de reglementări unitate“. Potrivit celor reținute de Curte cu acel prilej, „angajarea răspunderii Guvernului este o procedură parlamentară simplificată de adoptare a unei legi. Această procedură poate genera o moțiune de cenzură provocată de Guvern. În cazul în care cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor nu sunt de acord cu angajarea răspunderii Guvernului ori cu conținutul proiectului de lege, aceștia pot depune o moțiune de cenzură, iar dacă moțiunea este adoptată cu votul majorității deputaților și senatorilor, Guvernul suportă cea mai severă sancțiune, aceea a demiterii“ (Decizia nr. 375 din 6 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 591 din 8 iulie 2005).

43.Începând cu anul 2009, când a fost pronunțată prima decizie de admitere a unei obiecții de neconstituționalitate prin care Curtea a sancționat încălcarea art. 114 din Constituție, se constată o abordare mai restrictivă a interpretării dispozițiilor constituționale de referință, în mod corespunzător tendințelor Guvernului de abuz în privința utilizării acestei proceduri constituționale. Cu acel prilej, Curtea a reținut că, „dacă, referitor la procedura de adoptare de către executiv a ordonanțelor simple ori de urgență, Constituția și jurisprudența Curții au asanat eventualele neajunsuri, în ceea ce privește legiferarea pe calea asumării răspunderii Guvernului, se impun, în virtutea art. 142 din Constituție, precizări menite să cristalizeze o viziune unitară asupra acesteia“ (Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, precitată). Astfel, „fără a contesta posibilitatea uzării de o asemenea modalitate de legiferare“, Curtea a luat act de critica potrivit căreia „de vreme ce Guvernul dispunea de o majoritate sigură în Parlament, s-a folosit abuziv de angajarea răspunderii, care (...) poate pune în pericol întreaga procedură legislativă prevăzută de Constituție. Aceasta, deoarece, pe de o parte, în aceeași zi au fost adoptate potrivit procedurii speciale 3 proiecte de lege și, pe de altă parte, realitatea istorică demonstrează abuzul executivului de această procedură (a cincea oară în nici nouă luni calendaristice)“. Curtea a reținut în acest sens că „la această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă in extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obișnuită sau în procedura de urgență nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgență. (....) De altfel, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmărește ca acesta să fie adoptat în condiții de maximă celeritate, conținutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanță, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. (...) Prin urmare, chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiții, oportunitatea și conținutul inițiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului, și nu Curții Constituționale ca garant al supremației Legii fundamentale“ (Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, precitată). Ulterior, soluționând un conflict juridic de natură constituțională determinat de angajarea răspunderii asupra unei legi aflate în procedură parlamentară, Curtea a întărit considerentele mai sus citate, reținând că „acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul își poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreționar, oricând și în orice condiții, ar echivala cu transformarea acestei autorități în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce privește atribuția de legiferare“. O astfel de interpretare dată dispozițiilor art. 114 din Legea fundamentală „este în totală contradicție cu cele statuate de Curtea Constituțională în jurisprudența sa și, prin urmare, în contradicție cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituție, care consacră obligativitatea erga omnes a deciziilor Curții Constituționale, și încalcă în mod flagrant dispozițiile art. 1 alin. (4) și art. 61 alin. (1) din Constituție“ (a se vedea Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010).

44.Pornind de la aceste statuări de principiu, bazate pe o interpretare sistematică a dispozițiilor constituționale care configurează rolul Parlamentului și al Guvernului în cadrul regimului de separație și echilibru al puterilor în stat, Curtea a statuat în privința condițiilor în care Guvernul are îndrituirea constituțională de a-și angaja răspunderea în fața Parlamentului asupra unui proiect de lege, în conformitate cu art. 114 din Constituție, după cum urmează: existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea; necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate; importanța domeniului reglementat; aplicarea imediată a legii în cauză (a se vedea Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, sau Decizia nr. 383 din 23 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 21 aprilie 2011).

45.În prezenta cauză se invocă, în esență, faptul că art. 138 din Constituție - Bugetul public național cuprinde încă o condiție a angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege în sensul celor evidențiate în jurisprudența Curții Constituționale citată, respectiv limitează domeniul de reglementare pe această cale, prin exceptarea legii bugetului de stat și a legii bugetului asigurărilor sociale de stat. În opinia autorilor sesizărilor, în virtutea Constituției și a altor acte normative ce reglementează aspecte legate de procedura de adoptare a legilor bugetare, care face parte din ansamblul procesului bugetar în general, legile bugetare trebuie dezbătute și aprobate, iar nu asumate. Acesta este motivul pentru care se consideră că Guvernul și-a depășit competența, încălcând-o pe aceea a Parlamentului.

46.Curtea observă însă că analiza acestor critici, respectiv verificarea îndeplinirii condițiilor angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege din punctul de vedere al domeniului de reglementare, înseamnă exercitarea unui control de constituționalitate asupra legilor respective - în speță asupra Legii bugetului de stat și Legii bugetului asigurărilor sociale de stat. De altfel, chiar autorii sesizărilor solicită constatarea neconstituționalității acestor legi, câtă vreme, referindu-se la calea de urmat ce trebuie să fie stabilită de Curte, au cerut să dispună aprobarea și dezbaterea legilor bugetare potrivit prevederilor constituționale imperative ale art. 138 alin. (2), ale art. 61 alin. (1) și ale art. 65 alin. (2) lit. b) din Constituție, precum și în conformitate cu dispozițiile exprese cuprinse în Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului. Or, eventuala pronunțare a unei astfel de soluții ar presupune, mai întâi, constatarea neconstituționalității Legii bugetului de stat și a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat din punctul de vedere al procedurii de adoptare (angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege). Rezultă, așadar, că izvorul conflictelor juridice de natură constituțională în cauză sunt chiar cele două acte normative menționate, criticate din perspectiva procedurii de adoptare, adică a neconstituționalității extrinseci.

47.Curtea a subliniat cu alte prilejuri evoluția jurisprudenței sale „determinată de complexitatea raporturilor juridice de drept constituțional și a problemelor decurgând din acestea asupra cărora instanța de contencios constituțional a fost chemată să se pronunțe“, care a determinat statuarea potrivit căreia sintagma „conflicte juridice de natură constituțională“, cuprinsă în art. 146 lit. e) din Constituție, vizează „orice situații juridice conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct în textul Constituției“ (a se vedea Decizia nr. 85 din 24 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 195 din 11 martie 2020). Chiar în condițiile acestei evoluții, în sensul extinderii sferei situațiilor litigioase ce pot constitui obiect al conflictelor juridice de natură constituțională, ca expresie a plenitudinii de competență a Curții Constituționale în privința interpretării normelor constituționale și a eliminării, pe această cale, a oricăror situații conflictuale ce ar fi generate de interpretarea și aplicarea acestora, Curtea nu a statuat asupra existenței unor conflicte juridice de natură constituțională ale căror izvoare să rezide în chiar conținutul unor acte normative, distinct de orice act de aplicare a lor sau independent de conduite comisive sau omisive ale autorităților publice prevăzute de Constituție.

48.Cât privește procedura de adoptare a actelor normative, există precedente în jurisprudența Curții, când, prin cererile de soluționare a unor conflicte juridice de natură constituțională, au fost formulate și astfel de critici, apreciate de Curte ca vizând neconstituționalitatea actelor normative în cauză. Astfel, prin Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, pronunțându-se asupra criticii referitoare la adoptarea unor ordonanțe de urgență ale Guvernului fără avizul Consiliului Suprem de Apărare a Țării, Curtea a statuat că „în speță nu suntem în prezența unui astfel de conflict [n.r. - de natură constituțională], ci în prezența neîndeplinirii de către Guvernul României a unei obligații legale în cadrul unei proceduri de legiferare“. Dezvoltând aceste considerente prin Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009, în care analiza Curții a privit lipsa unui aviz al Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea a reținut că „aspectele semnalate de către președintele Consiliului Superior al Magistraturii ar viza o eventuală neconstituționalitate a unor acte normative, și nu un conflict juridic de natură constituțională“. Curtea a reținut că „neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe poate fi stabilită numai în condițiile art. 146 lit. a) și d) din Constituție, și nu în temeiul textului constituțional al art. 146 lit. e).“ În același sens, prin Decizia nr. 231 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013, Curtea a statuat că „unicul scop al cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională formulate în cauză, distinct de orice acte comisive sau omisive ale autorităților implicate sau alte situații care ar putea fi circumscrise sintagmei de conflict juridic de natură constituțională, este acela de constatare a neconstituționalității Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2013 și a lipsirii de efecte juridice a acesteia. Or, neconstituționalitatea unei ordonanțe, cu circumstanțierea enunțată, poate fi stabilită numai în condițiile art. 146 lit. d) din Constituție [și, prin intermediul legii de aprobare, în condițiile art. 146 lit. a) din Constituție], iar nu în temeiul textului constituțional al art. 146 lit. e), atât timp cât neconstituționalitatea invocată se identifică chiar cu obiectul cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională. Atribuția Curții Constituționale de soluționare a conflictelor juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice nu a fost concepută de legiuitorul constituant ca o a treia cale distinctă de examinare a constituționalității actelor normative.“ Aceste argumente au fost reținute ca fiind valabile „și în ceea ce privește analiza procedurii de adoptare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 13/2017, respectiv a soluțiilor legislative pe care aceasta le consacră, Curtea neputând constata pe calea soluționării unui conflict juridic de natură constituțională neconstituționalitatea dispozițiilor actului normativ“ (Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017). Curtea a arătat astfel că „în doctrina de drept constituțional român a fost recunoscută deosebirea esențială dintre atribuțiile Curții Constituționale de verificare a constituționalității și atribuțiile care implică și verificarea unor fapte constituționale. În mod evident, constatarea existenței unui conflict juridic de natură constituțională se încadrează în a doua categorie. Pentru a ne afla în situația unui conflict juridic de natură constituțională este nevoie să se rețină existența unor acte, acțiuni, inacțiuni ale unei/unor autorități publice care intră în conflict. Însă, nu poate fi calificat drept conflict juridic de natură constituțională conflictul ce se naște între dispoziții de reglementare primară și Constituție. Acest din urmă «conflict» reprezintă, desigur, obiectul controlului de constituționalitate în cadrul căruia este verificată compatibilitatea normelor cu Legea fundamentală. Or, o atare competență poate fi exercitată ca urmare a unor sesizări formulate în temeiul art. 146 lit. a) sau d) din Constituție (a se vedea în acest sens și Decizia nr. 259 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 15 mai 2015, paragraful 50)“. Ca urmare, prin Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017, precitată, Curtea a constatat că „decizia Guvernului de a adopta Ordonanța de urgență nr. 13/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal și a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală nu poate fi calificată ca un act de arogare a unor puteri, atribuții sau competențe care, potrivit Constituției, aparțin Parlamentului. Este evident că Guvernul exercită în acest fel o competență proprie prevăzută în mod expres de prevederile art. 115 din Legea fundamentală.“49. Întrucât, în cauză, se susține încălcarea limitelor de competență ale Parlamentului și Guvernului cu argumente care vizează nerespectarea procedurii constituționale de adoptare a Legii bugetului de stat și, respectiv, a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat, așadar, cu argumente vizând neconstituționalitatea celor două legi, scopul demersului autorilor fiind reluarea procedurii de legiferare cu privire la acestea, devin aplicabile, mutatis mutandis, considerentele reținute în deciziile Curții Constituționale mai sus citate, potrivit cărora conflictele juridice de natură constituțională nu pot constitui o altă cale, pe lângă cele expres și limitativ prevăzute de Constituție și de Legea nr. 47/1992, de verificare a constituționalității legii. Pentru constatarea neconstituționalității legilor și, în consecință, reluarea procedurii de legiferare cu respectarea art. 147 din Constituție, referitoare la efectele deciziilor Curții Constituționale, autorii aveau posibilitatea de a formula obiecții de neconstituționalitate în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție. Motivele expuse cu prilejul susținerilor în fața Curții Constituționale, de natură a justifica opțiunea pentru o altă cale de sesizare a instanței constituționale, respectiv aceea a soluționării conflictelor juridice de natură constituțională, nu pot fi reținute. Competența și atribuțiile Curții Constituționale sunt clar reglementate de Constituție și de lege, iar pentru constatarea neconstituționalității actelor normative, în speță a legilor, există proceduri distincte, expres reglementate de Constituție, și un instrumentar specific, diferit de cel al soluționării conflictelor juridice de natură constituțională, dezvoltat, în aplicarea dispozițiilor constituționale de referință, în Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale. Ca urmare, Constituția nu oferă o posibilitate de „opțiune“ pentru una dintre cele două căi de sesizare a Curții Constituționale, în sensul arătat în prezenta cauză.

50.În concluzie, întrucât în absența altor fapte comisive sau omisive ale Guvernului, de natură să împiedice Parlamentul să își exercite atribuțiile constituționale, angajarea răspunderii Guvernului asupra proiectelor de lege nu încalcă rolul Parlamentului, iar, cât privește controlul de constituționalitate al legilor astfel adoptate, acesta nu se poate realiza pe calea conflictelor juridice de natură constituțională, Curtea va respinge cererile formulate, constatând că în cauză nu există conflict juridic de natură constituțională.

51.Având în vedere considerentele expuse, dispozițiile art. 146 lit. e) din Constituție, precum și prevederile art. 11 alin. (1) lit. A.e), ale art. 34 și 35 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge cererile formulate de președintele Senatului și președintele Camerei Deputaților și constată că nu există conflict juridic de natură constituțională între Parlamentul României și Guvernul României în legătură cu angajarea răspunderii Guvernului asupra Legii bugetului de stat pe anul 2020 și a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică președintelui Senatului, președintele Camerei Deputaților și Guvernului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 12 februarie 2020.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Prim-magistrat-asistent,

Marieta SaftaOPINIE SEPARATĂ1. În dezacord cu soluția adoptată - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr. 57 din 12 februarie 2020, considerăm că trebuia constatată existența unui conflict juridic de natură constituțională între Parlamentul României și Guvernul României, generat de angajarea răspunderii Guvernului asupra Legii bugetului de stat și a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat.

2.Principalul aspect reținut în decizia Curții care a determinat soluția inexistenței conflictului juridic de natură constituțională a fost acela că solicitarea autorilor sesizării viza, în realitate, exercitarea unui control de constituționalitate asupra legii bugetului de stat și a legii bugetului asigurărilor sociale de stat din perspectiva nerespectării exigențelor constituționale referitoare la angajarea răspunderii Guvernului prevăzute de art. 114 din Constituție. Or, astfel cum vom arăta în continuare, prin cererea formulată nu s-a solicitat exercitarea unui control de constituționalitate, ci constatarea unui conflict juridic de natură constituțională generat de conduita instituțională a Guvernului, cerere care se subsuma competenței Curții Constituționale reglementate de art. 146 lit. e) din Constituție.

3.În jurisprudența sa, Curtea a mai fost confruntată, în cadrul atribuției sale de a soluționa conflictele juridice de natură constituțională, cu problema angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege din perspectiva raporturilor dintre Guvern și Parlament. Astfel, prin Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Curtea a constatat că angajarea răspunderii de către Guvern în fața Camerei Deputaților și a Senatului, în temeiul art. 114 alin. (1) din Constituție, asupra proiectului Legii educației naționale este neconstituțională și a declanșat un conflict juridic de natură constituțională între Guvern și Parlament, întrucât proiectul de lege se află în proces de legiferare la Senat, în calitate de Cameră decizională.

4.Analizând soluția pronunțată, se constată că, în cadrul atribuției Curții Constituționale de soluționare a conflictelor juridice de natură constituțională, instanța constituțională are competența de a examina constituționalitatea conduitei unei autorități publice implicate în procedura angajării Guvernului. Această procedură parlamentară implică raporturi de ordin constituțional între două puteri ale statului, deoarece este, prin conținutul său, un act al Guvernului, iar, prin efectul său, fie produce un act de legiferare - așa cum este în cauza de față -, fie determină demiterea Guvernului, în situația în care o moțiune de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea proiectului de lege, este adoptată cu votul majorității deputaților și senatorilor (Decizia nr. 1 din 4 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 23 februarie 2011, pct. 1). Tot în jurisprudența sa, Curtea a statuat că angajarea răspunderii este o procedură mixtă, de control parlamentar, întrucât permite inițierea unei moțiuni de cenzură, și de legiferare, deoarece proiectul de lege în legătură cu care Guvernul își angajează răspunderea se consideră adoptat, dacă o asemenea moțiune nu a fost depusă sau, fiind inițiată, a fost respinsă (Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998, sau Decizia nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 818 din 7 decembrie 2010, pct. V.).

5.În cazul de față, conduita neconstituțională imputată Guvernului a vizat angajarea răspunderii sale asupra unui proiect de lege care nu putea forma obiectul unei astfel de proceduri, iar urmarea acestei conduite a fost adoptarea legii bugetului de stat și a legii bugetului asigurărilor sociale de stat. Cu alte cuvinte, legile menționate reprezintă efectul/rezultatul angajării răspunderii Guvernului și se constituie în actul rezultant al conduitei neconstituționale.

6.Se reține că procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege parcurge mai multe etape, aceasta debutând cu decizia sa transmisă Parlamentului de a-și angaja răspunderea și încheindu-se cu adoptarea legii. Nu se poate susține că atribuția Curții Constituționale reglementată de art. 146 lit. e) din Constituție vizează numai etapele de debut și cele intermediare ale acestei proceduri, iar etapa finală care desăvârșește și consacră normativ conduita neconstituțională ar fi sustrasă acestui tip de control al Curții Constituționale. Așadar, această atribuție a Curții nu poate fi limitată/ segmentată/fracționată în cadrul procedurii angajării răspunderii Guvernului numai la anumite etape ale acesteia, premergătoare actului rezultat prin invocarea art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție; mai mult, o asemenea orientare este cu atât mai artificială cu cât actul rezultat este chiar efectul, finalitatea și concretizarea conduitei neconstituționale, încorporând viciile de neconstituționalitate ale întregii proceduri. Cu alte cuvinte, atribuția Curții privește întreaga conduită a Guvernului în cadrul procedurii angajării răspunderii în plenitudinea sa, și nu numai etapele de debut sau cele de până la adoptarea legii.

7.Conflictul juridic de natură constituțională vizează întreaga problemă de drept constituțional dedusă judecății Curții Constituționale, astfel că un astfel de conflict care poartă cu privire la o procedură de angajare a răspunderii Guvernului nu poate viza numai anumite elemente ale acesteia în timp ce alte elemente ale respectivei proceduri s-ar subsuma, în exclusivitate, controlului de constituționalitate. Procedura de angajare a răspunderii Guvernului, ca și obiect al conflictului, nu poate reclama un tratament particular din cauza faptului că finalitatea sa o reprezintă un act legislativ, cu consecința ca pro parte va face obiectul art. 146 lit. e) din Constituție și pro parte al art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție. Astfel, chiar dacă finalitatea procedurii angajării răspunderii este adoptarea legii vizate, nu se poate susține că art. 146 lit. e) din Constituție se aplică numai până la adoptarea legii, ci vizează, în mod firesc, întreaga procedură de angajare a răspunderii Guvernului, sub toate aspectele sale, de la debut și până la împlinirea scopului pentru care a fost demarată.

8.A accepta faptul că atribuția Curții Constituționale de soluționare a conflictelor juridice de natură constituțională poate viza conduita Guvernului de până la adoptarea legii pe calea angajării răspunderii, cu consecința ca, de la data adoptării legii, această atribuție a Curții să nu mai poată fi exercitată, angajându-se, în schimb, atribuția prevăzută de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție [controlul a priori de constituționalitate a legii nepromulgate încă], reprezintă o limitare nepermisă a atribuției de la art. 146 lit. e) din Constituție și convertirea întru totul a unei conduite a autorității publice într-un element de constituționalitate extrinsec al normei juridice. Or, în realitate, nu se poate susține că această conduită a autorității publice și-a pierdut individualitatea, ea nu dispare/nu se epuizează odată cu adoptarea legii, mai exact a actului rezultant, din contră, subzistă alături de cerințele de constituționalitate extrinsecă a legii adoptate. Astfel, pe calea conflictului juridic de natură constituțională se poate analiza conduita autorității publice implicate, iar pe calea controlului de constituționalitate cerințele de constituționalitate extrinsecă și intrinsecă ale legii. Așadar, Curtea exercită un control de constituționalitate asupra comportamentului instituțional al autorităților publice implicate, și nu asupra constituționalității legii. Prin urmare, cele două atribuții ale Curții Constituționale [art. 146 lit. a) teza întâi și lit. e)] vizează aspecte distincte, și anume conduita autorității publice, respectiv prezumția de constituționalitate a normei, astfel că adoptarea normei juridice în cauză nu exclude nici explicit și nici implicit posibilitatea soluționării unui conflict juridic de natură constituțională care să vizeze conduita autorității publice și nici nu se constituie într-o excepție cu caracter dirimant pentru exercitarea acestei competențe a Curții Constituționale.

9.În consecință, având în vedere obiectul cererii formulate care pune în discuție constituționalitatea conduitei instituționale a Guvernului, și nu efectuarea unui control de constituționalitate asupra celor două legi, se reține că nu era incidentă jurisprudența Curții Constituționale referitoare la imposibilitatea efectuării controlului de constituționalitate a legilor în cadrul atribuției prevăzute de art. 146 lit. e) din Constituție.

10.Având în vedere cele de mai sus, se constată că instanța constituțională era competentă să soluționeze conflictul juridic de natură constituțională cu care a fost învestită sub toate aspectele sale.

11.În jurisprudența sa cu privire la conflictul juridic de natură constituțională, Curtea a stabilit că acesta presupune acte sau acțiuni concrete prin care o autoritate ori mai multe își arogă puteri, atribuții sau competențe care, potrivit Constituției, aparțin altor autorități publice ori omisiunea unor autorități publice, constând în declinarea competenței ori în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligațiile lor (Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005). Totodată, conflictul juridic de natură constituțională există între două sau mai multe autorități și poate privi conținutul ori întinderea atribuțiilor lor decurgând din Constituție, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competență, pozitive sau negative, și care pot crea blocaje instituționale (Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008). Mai mult, Curtea a statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituție „stabilește competența Curții de a soluționa în fond orice conflict juridic de natură constituțională ivit între autoritățile publice, iar nu numai conflictele de competență născute între acestea“ (Decizia nr. 270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008). Prin urmare, potrivit jurisprudenței Curții, conflictele juridice de natură constituțională „nu se limitează numai la conflictele de competență, pozitive sau negative, care ar putea crea blocaje instituționale, ci vizează orice situații juridice conflictuale a căror naștere rezidă în mod direct în textul Constituției“ (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 901 din 17 iunie 2009, Decizia nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 818 din 7 decembrie 2010, Decizia nr. 108 din 5 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014, sau Decizia nr. 285 din 21 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 28 iunie 2014).

12.Astfel, Curtea, tot în jurisprudența sa, pentru a stabili dacă a fost sesizată cu un veritabil conflict juridic de natură constituțională, analizează dacă există un diferend între autoritățile publice implicate, dacă acest diferend/situație litigioasă are un caracter juridic și dacă are relevanță constituțională [a se vedea Decizia nr. 285 din 21 mai 2014, paragraful 51, sau Decizia nr. 27 din 22 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 166 din 28 februarie 2020, paragraful 39].

13.Raportat la cauza de față, se constată că este indiscutabil faptul că există o situație litigioasă și că aceasta are un caracter juridic. Totodată, se constată că problema de drept constituțional asupra căreia a fost chemată Curtea Constituțională să se pronunțe o constituie interpretarea art. 114 raportat la art. 61 alin. (1) și art. 138 alin. (2) din Constituție, și anume dacă Guvernul își poate angaja răspunderea asupra proiectului legii bugetului de stat și al legii bugetului asigurărilor sociale de stat. Astfel, situația litigioasă poartă asupra unei probleme de natură constituțională, ceea ce înseamnă că pentru a se stabili existența unui conflict în sensul art. 146 lit. e) din Constituție, Curtea trebuia să determine dacă autoritățile publice implicate în acest diferend au încălcat vreun text constituțional, pentru că numai o atare conduită poate sta la baza generării conflictului. Cu alte cuvinte, se impune verificarea conduitei autorităților implicate și să se stabilească în ce măsură conduita imputată este contrară textelor constituționale antereferite [cu privire la pașii procedurali de urmat în analiza conflictului juridic de natură constituțională, a se vedea Decizia nr. 285 din 21 mai 2014, paragraful 51, sau Decizia nr. 27 din 22 ianuarie 2020].

14.Astfel, analizând problema de drept constituțional identificată și cu care Curtea a fost sesizată, se constată, în primul rând, că premisa axiomatică în materie de legiferare este aceea ce Parlamentul este „unica autoritate legiuitoare a țării“ [art. 61 alin. (1) din Constituție]. Aceasta este regula de drept cu aplicare generală, iar excepțiile de la aceasta sunt de strictă interpretare - exceptio est strictissimae interpretationis. Angajarea răspunderii Guvernului constituie, astfel, o excepție și, ca instrument de legiferare, poate fi utilizată în situații excepționale în mod limitat, neputându-se ajunge la concluzia că textul Constituției îi conferă Guvernului posibilitatea de a apela la această procedură de legiferare într-un mod nelimitat, tocmai pentru că s-ar ajunge la convertirea caracterului său excepțional într-unul general. În acest sens, chiar art. 114 alin (1) din Constituție conține o limitare importantă, întrucât prevede că Guvernul își poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege, limitare care trebuie coroborată cu jurisprudența Curții Constituționale, în care au fost consacrate patru criterii care stabilesc în mod riguros condițiile angajării răspunderii Guvernului (a se vedea Decizia nr. 1.658 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 44 din 18 ianuarie 2011). Rațiunea acestor condiționări exprese și implicite este aceea de a nu permite transformarea unui instrument de legiferare excepțional într-unul ordinar, cu alte cuvinte, de a nu permite Guvernului să preia într-o manieră subiectivă și arbitrară prerogative care țin de esența Parlamentului.

15.În al doilea rând, este de observat că art. 73 din Constituție reglementează trei categorii de legi, și anume cele constituționale, organice și ordinare. Dacă în privința legilor constituționale există o procedură specială de adoptare, care, în mod axiomatic, exclude posibilitatea aplicării art. 114 din Constituție în privința acestora, în privința celor organice și ordinare, în lipsa unei interdicții constituționale exprese, s-ar înțelege că procedura reglementată de art. 114 din Constituție este aplicabilă, fără nicio distincție. Totodată, este de observat că, de principiu, legile organice și cele ordinare se adoptă de Parlament printr-o procedură care implică existența unei Camere de reflecție și a unei decizionale, rezultat al faptului că, potrivit art. 65 alin. (1) din Constituție, Camera Deputaților și Senatul lucrează în ședințe separate. Există doar două cazuri în care legile se adoptă în ședință comună, respectiv legile care privesc (i) stabilirea statutului deputaților și al senatorilor, stabilirea indemnizației și a celorlalte drepturi ale acestora și (ii) bugetul de stat și bugetul asigurărilor sociale de stat. Potrivit art. 73 alin. (3) lit. c) din Constituție, legea privind stabilirea statutului deputaților și al senatorilor, stabilirea indemnizației și a celorlalte drepturi ale acestora este una organică, în timp ce legea bugetului de stat și legea bugetului asigurărilor sociale de stat sunt legi ordinare, fără ca acest aspect să fie unul diferențiator din perspectiva art. 114 din Constituție. Prin urmare, din cele de mai sus rezultă că după criteriul naturii legilor (organice-ordinare) și după cel al tipului de ședință (ședință comună-separată), Guvernul și-ar putea angaja răspunderea asupra legii bugetului de stat și legii bugetului asigurărilor sociale de stat. Totuși unele distincții se impun în mod necesar din realizarea unei interpretări sistematice a prevederilor constituționale incidente, în sensul interpretării art. 114 alin. (1) în coroborare cu art. 61 alin. (1) și art. 138 alin. (2) din Constituție, după cum vom arăta în continuare.

16.În al treilea rând, din punct de vedere al plasării în structura Constituției, dispozițiile referitoare la Legea bugetului de stat și Legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu sunt reglementate nici în capitolul dedicat Parlamentului și nici în cel dedicat raporturilor Parlamentului cu Guvernul din cadrul titlului III - Autoritățile publice, ci în titlul IV - Economia și finanțele publice, ceea ce semnifică un regim special atât în raport cu procedura parlamentară obișnuită, cât și în raport cu procedurile mixte care permit Guvernului să intre în sfera de reglementare primară a relațiilor sociale. Această concluzie este întărită de modul de redactare a art. 138 alin. (2) din Constituție, care stabilește că „Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat și pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului“. Se observă partajarea prerogativelor Guvernului și, respectiv a Parlamentului, în „elaborarea“, respectiv „aprobarea“ bugetului de stat și bugetului asigurărilor sociale de stat, realizată de legiuitorul constituant.

17.Se constată că, întrucât toate legile sunt supuse adoptării de către Parlament, prin adoptare se înțelege etapa finală a procedurii legislative în Parlament (după dezbateri și vot - în cazul procedurii obișnuite și, respectiv, după respingerea moțiunii de cenzură sau expirarea termenului pentru promovarea acesteia - în cazul angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege). De asemenea, în art. 74 alin. (5) și art. 75 alin. (1) din Constituție, legiuitorul constituant a realizat o diferențiere netă între „dezbatere“ și „adoptare“, prima fiind subsumată discutării proiectului de lege, pe când cea de-a doua noțiune se află în legătură directă cu rezultatul votului asupra acestuia. Utilizarea unui termen diferit în cuprinsul art. 138 alin. (2) din Constituție, respectiv acela de „aprobare“ a legii, relevă intenția legiuitorului constituant de a reglementa o procedură de legiferare distinctă. Rezultă, așadar, că legiuitorul constituant a apreciat necesar ca, pentru acceptarea de către Parlament a proiectului legii bugetului de stat și a celui al bugetului asigurărilor sociale de stat, să existe o „aprobare“, care în mod intrinsec cuprinde dezbaterea propriu-zisă și votul nemijlocit exprimat asupra proiectului de lege. Dezbaterea și votul reprezintă cele două elemente componente proprii/esențiale ale aprobării și reprezintă exigențe derivate din art. 138 alin. (2) din Constituție, astfel că nu pot fi omise/ocolite printr-o procedură indirectă de legiferare.

18.Este de observat că în ipoteza angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, în condițiile în care nu a fost depusă o moțiune de cenzură sau dacă aceasta a fost respinsă, proiectul de lege în legătură cu care Guvernul și-a angajat răspunderea „se consideră adoptat“ [a se vedea formularea expresă a art. 114 alin. (3) din Constituție]. Or, este evidentă diferența între noțiunile folosite - „aprobare“ [art. 138 alin. (2) din Constituție] și „se consideră adoptat“ [art. 114 alin. (3) din Constituție] -, prima semnifică dezbaterea și votul asupra proiectului de lege, iar cea de-a doua rezultatul unei proceduri indirecte de legiferare. Dacă legiuitorul constituant ar fi optat pentru compatibilitatea procedurilor de la art. 114 și art. 138 din Constituție, nu s-ar fi referit în art. 138 din Constituție la „aprobarea“, ci la „adoptarea“ legii, caz în care de la regula dezbaterii și votării s-ar fi putut aplica reglementarea de excepție. Însă, legiuitorul constituant a stabilit, în mod expres și neîndoielnic, că proiectul de lege trebuie aprobat, ceea ce implică cerința imperativă a dezbaterii și votării proiectului de lege, astfel că procedura de excepție reglementată de art. 114 din Constituție nu poate fi utilizată pentru ca proiectul de lege să fie considerat adoptat.

19.Prin urmare, aprobarea proiectului de lege se poate realiza numai în cadrul procedurii comune de legiferare, obișnuite sau de urgență, care implică dezbateri parlamentare și un vot asupra proiectului de lege atât în comisii, cât și în plen, iar nu în procedura angajării răspunderii care, presupune doar dezbaterea unei problematici prin excelență politice, legate de rămânerea sau demiterea Guvernului.

20.Acest sens univoc al reglementării constituționale, respectiv al distincției dintre noțiunile de aprobare și adoptare utilizate de legiuitorul constituant transpare și din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului, care stabilește în art. 13 pct. 2 că cele două Camere ale Parlamentului se întrunesc în ședințe comune pentru: „aprobarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat, a legilor rectificative și a contului de execuție bugetar“. De altfel, pct. 11 al aceluiași articol prevede că cele două Camere ale Parlamentului se întrunesc în ședințe comune pentru „11. reexaminarea Legii bugetului de stat și a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat, precum și reexaminarea legii adoptate în ședință comună, prin angajarea răspunderii Guvernului“, de unde rezultă distincția netă realizată între Legea bugetului de stat și Legea bugetului asigurărilor sociale de stat și alte categorii de legi, numai în privința acestora din urmă fiind avută în vedere posibilitatea adoptării prin angajarea răspunderii Guvernului. Totodată, art. 52 alin. (1) din Regulament prevede că „Aprobarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat se face cu votul majorității deputaților și senatorilor prezenți“. De altfel, capitolul III din Regulament, intitulat Proceduri speciale, cuprinde o întreagă secțiune (Secțiunea 1), dedicată aprobării bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat.

21.Același înțeles al termenilor utilizați în redactarea art. 138 alin. (2) din Constituție, cu consecința configurării raporturilor specifice dintre Guvern și Parlament în legătură cu Legea bugetului de stat și Legea bugetului asigurărilor sociale de stat, apare și din jurisprudența Curții Constituționale, unde s-a reținut, de exemplu, că „Guvernul are numai atribuția de a elabora și de a prezenta Parlamentului proiectul legii bugetului de stat, iar acesta, ca unică autoritate legiuitoare a țării, îl dezbate și îl aprobă prin vot“ (a se vedea Decizia nr. 1.657 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 13 ianuarie 2011, precum și Decizia nr. 664 din 14 decembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.149 din 19 decembrie 2005).

22.Se mai reține că art. 53 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 69/2010 prevede atribuția Consiliului fiscal de a analiza și elabora opinii și recomandări, atât înainte de aprobarea de către Guvern, cât și înainte de transmiterea către Parlament, asupra legilor bugetare anuale, a rectificărilor bugetare, precum și asupra altor inițiative legislative care pot avea un impact asupra volumului cheltuielilor bugetare, precum și evaluarea conformității acestora cu principiile și regulile fiscale prevăzute de legea antereferită. Această opinie a Consiliului fiscal se emite înainte de transmiterea proiectelor de lege la Parlament tocmai în considerarea faptului că au loc dezbateri parlamentare și că votul trebuie dat asupra acestora în cunoștință de cauză, ceea ce înseamnă că și acest argument de natură legală demonstrează că în privința acestor legi procedura de legiferare ce trebuie utilizată este cea generală. Totodată, întrucât Guvernul are obligația de a prezenta Parlamentului un buget anual care să respecte principiile responsabilității fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-bugetară și orice alte prevederi ale Legii responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 [a se vedea art. 30 alin. (4) din Legea nr. 69/2010], este de la sine înțeles că verificarea acestei obligații se poate realiza doar pe calea dezbaterilor parlamentare, respectiv în procedură de legiferare generală.

23.Astfel, din cele expuse rezultă că proiectul legii bugetului de stat și al legii bugetului asigurărilor sociale de stat se aprobă prin votul exprimat în urma desfășurării dezbaterilor parlamentare, ceea ce exclude angajarea răspunderii Guvernului, tocmai pentru că această din urmă procedură nu are menirea de a supune dezbaterii și votării cele două proiecte, ci de a evita dezbaterea și votul. Dezbaterea presupune discutarea celor două proiecte atât în comisii, cât și în plen, iar votul presupune exprimarea voinței parlamentarilor cu privire la proiectul de lege dezbătut. Cu alte cuvinte, aprobarea, cu cele două elemente componente ale sale, respectiv dezbaterea și votul, implică o atitudine activă a Parlamentului în privința actului aflat în procedură de legiferare, pe când angajarea răspunderii Guvernului încătușează funcția legislativă a Parlamentului, acesta legiferând în mod pasiv/indirect, fără dezbateri parlamentare și fără un vot exprimat asupra proiectului/proiectelor de lege. Prin urmare, în privința celor două proiecte de legi nu se poate utiliza decât procedura generală de legiferare, ca expresie a art. 61 alin. (1) și art. 138 alin. (2) din Constituție, și nu cea simplificată, indirectă reglementată de art. 114 din Constituție.

24.Textul Constituției limitează obiectul inițiativei legislative în privința anumitor domenii. În acest sens, se rețin dispozițiile art. 74 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora nu pot face obiectul inițiativei legislative a cetățenilor problemele fiscale, cele cu caracter internațional, amnistia și grațierea, precum și art. 138 din alin. (2) din Constituție, potrivit căruia inițiativa legislativă în privința proiectului legii bugetului de stat și a legii bugetului asigurărilor sociale de stat aparține în mod exclusiv Guvernului. Din cele expuse, rezultă că singurul caz în care inițiativa legislativă aparține unui singur subiect de drept este cel stabilit de art. 138 alin. (2) din Constituție. Astfel, Guvernul are monopolul în privința exercitării inițiativei legislative ce privește legea bugetului de stat și legea bugetului asigurărilor sociale de stat, ceea ce înseamnă că nici deputații sau senatorii și nici cetățenii nu pot exercita dreptul de inițiativă legislativă având acest obiect.

25.În ceea ce privește dezbaterile parlamentare, se constată că, în condițiile monopolului inițiativei legislative, deputații și senatorii pot doar depune amendamente în cadrul acestora, fiind singurul mijloc prin intermediul căruia pot influența conținutul normativ al legii bugetului de stat și al legii bugetului asigurărilor sociale de stat. Astfel, monopolul legislativ - care determină conținutul proiectului de lege - este contrabalansat de dreptul deputaților și senatorilor de a depune amendamente, ceea ce previne situația ca rolul Parlamentului să fie redus numai la acela de a fi sau nu de acord cu proiectul de lege al Guvernului. Însă, în situația în care Guvernul își angajează răspunderea pe cele două proiecte de lege, pe lângă faptul că este eliminată dezbaterea parlamentară, se constată că, deși parlamentarii își pot exercita dreptul de a depune amendamente, acestea nu mai sunt adoptate prin vot la nivelul Parlamentului, ci ele sunt lăsate, potrivit art. 114 alin. (3) din Constituție, la latitudinea Guvernului să le accepte sau nu. Astfel, modificarea și completarea proiectelor de lege inițiate de Guvern se poate face doar dacă Guvernul acceptă amendamentele propuse. Prin urmare, dacă s-ar stabili că Legea bugetului de stat și Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pot fi adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului, unde sunt permise doar „amendamentele acceptate de Guvern“, fără dezbateri pe marginea acestora, se creează un domeniu de reglementare primară, fundamental pentru buna funcționare a statului, aflat la aprecierea exclusivă a Guvernului - apreciere care poate fi discreționară. Mai mult, într-o atare logică se ajunge la situația în care, deși textul constituțional al art. 138 alin. (2) prevede expres necesitatea aprobării proiectului de lege, în realitate, Parlamentul nu se va pronunța asupra acestuia în mod direct, ci va adopta sau nu o moțiune de cenzură. Ceea ce este periculos este că se poate ajunge la o adoptare indirectă a proiectului de lege fără ca acesta să fi fost aprobat, aspect contrar dispoziției constituționale exprese.

26.Sintagma „pe care le supune, separat aprobării Parlamentului“ cuprinsă în art. 138 alin. (2) din Constituție este în strânsă corelare cu prima parte a textului și conferă Parlamentului competența de a o dezbate și vota, deci de a legifera în privința celor două proiecte de legi. Aceasta înseamnă că Parlamentul are dreptul exclusiv de a legifera, de a se pronunța asupra acestora, și nu doar de a lua act de faptul că nu s-a depus moțiune de cenzură sau că aceasta a fost respinsă și să se considere că legile antereferite au fost adoptate.

27.Totodată, aceeași sintagmă susmenționată exclude posibilitatea aplicării art. 114 alin. (1) din Constituție, întrucât logica și rațiunea angajării răspunderii pentru orice categorie de legi, indiferent de domeniul lor de reglementare, este aceea de a nu supune și de a evita supunerea spre dezbaterea și adoptarea Parlamentului a unui proiect de lege, iar „prețul“ acestei proceduri de legiferare indirecte este acela al expunerii Guvernului unei eventuale moțiuni de cenzură, cu consecința demiterii acestuia. Or, în cazul dat, textul Constituției prevede, în mod expres, cerința imperativă a aprobării proiectelor de lege de către Parlament, respectiv dezbaterea propriu-zisă și votarea acestora. Astfel, art. 138 alin. (2) teza finală din Constituție exclude posibilitatea Guvernului să recurgă la aplicarea art. 114 alin (1) în domeniul legii bugetului de stat și a bugetului asigurărilor de stat. Aceasta reprezintă o interdicție constituțională stabilită în sarcina Guvernului. Prin urmare, art. 138 alin. (2) din Constituție sub aspectul procedurii de legiferare nu permite derogarea de la art. 61 alin. (1) din Constituție, stabilind expres că legile bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat se adoptă după regula generală, potrivit căreia proiectele/propunerile de legi se dezbat și se votează în Parlament, astfel că, în cazul analizat, art. 114 din Constituție nu poate fi aplicat. Rezultă că există o incompatibilitate între art. 114 și art. 138 alin. (2) din Constituție, acestea excluzându-se reciproc, ceea ce înseamnă că, din punct de vedere funcțional, procedura angajării răspunderii Guvernului nu poate fi utilizată în privința adoptării legilor bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale de stat.

28.Prin urmare, rezultă că art. 138 alin. (2) din Constituție instituie o limitare directă și o interdicție explicită referitoare la utilizarea procedurii angajării răspunderii Guvernului pentru a aproba legea bugetului de stat, precum și legea bugetului asigurărilor sociale de stat. În concluzie, legile antereferite nu pot fi adoptate decât în procedură parlamentară consacrată de art. 65 alin. (2) lit. b) și art. 138 alin. (2) din Constituție. Este de neconceput ca o astfel de lege menționată în mod expres ca atare în chiar textul Constituției și care se aprobă într-o anumită procedură de legiferare (ședință comună), să fie aprobată printr-o procedură de legiferare indirectă, prin eliminarea posibilității exercitării funcției de legiferare plenare a Parlamentului.

29.Se mai reține că o terminologie similară, cât privește rolul Parlamentului în procedura de legiferare, apare și în art. 115 - Delegarea legislativă, care stabilește la alin. (3) și (7), în privința ordonanțelor adoptate în temeiul unei legi de abilitare că, „dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare“ și că ordonanțele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege. În privința ordonanțelor de urgență, art. 115 alin. (5) și (7) din Constituție stabilește că acestea se aprobă sau se resping printr-o lege. Aprobarea/respingerea ordonanței de urgență se face tot în procedura de legiferare generală, ce presupune dezbaterea și votarea ei. Este adevărat că la prima Cameră sesizată aceasta „este considerată adoptată“ dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunță asupra ordonanței, însă o atare posibilitate excepțională este prevăzută în mod expres de Constituție și valorifică o prezumție potrivit căreia Camera este de acord cu ordonanța de urgență; totuși, regula rămâne aceea a dezbaterii și votării, iar excepția este adoptarea tacită. În schimb, la cea de-a doua Cameră, textul constituțional nu mai permite nicio excepție de la regula dezbaterii și votării, aprobarea putându-se realiza numai cu respectarea acestor două etape ale procedurii de legiferare generale. Astfel, întrucât ordonanțele/ordonanțele de urgență sunt aprobate prin lege, rezultă că și în privința acestora aprobarea semnifică o vădită incompatibilitate între art. 114 și art. 115 din Constituție, proiectul de lege de aprobare a ordonanței/ordonanței de urgență neputând ocoli dezbaterea și votul parlamentar.

30.Având în vedere cele expuse, se constată că, în cauza de față, Guvernul angajându-și răspunderea pe cele două legi antereferite, a forțat o procedură inaplicabilă pentru aprobarea proiectelor legii bugetului de stat și a legii bugetului asigurărilor sociale de stat, într-un domeniu în care însăși Constituția interzice într-un mod implicit evitarea dezbaterii și votării în Parlament a acestor legi. Prin urmare, Curtea Constituțională trebuia să constate conflictul juridic de natură constituțională.

31.Soluționarea unui conflict juridic de natură constituțională presupune două trepte de analiză, și anume constatarea conflictului și indicarea conduitei constituționale de urmat [a se vedea Decizia nr. 417 din 3 iulie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 825 din 10 octombrie 2019, paragraful 168 și jurisprudența acolo indicată], astfel că se pune problema dacă, în urma constatării conduitei neconstituționale a Guvernului, s-ar putea constata neconstituționalitatea celor două legi. Întrucât cele două legi au fost deja adoptate și promulgate, fiind, așadar, în vigoare, o asemenea ipoteză este exclusă. Curtea nu a fost sesizată cu o sesizare întemeiată pe art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție și nici autorii prezentei cereri nu au solicitat constatarea neconstituționalității celor două legi. Totuși, indicarea conduitei constituționale de urmat trebuia și putea fi realizată din moment ce adoptarea, promulgarea, publicarea și intrarea în vigoare a celor două legi nu au nicio incidență asupra existenței conflictului juridic de natură constituțională. Faptul că instanța constituțională nu putea soluționa acest conflict în sensul răsturnării prezumției de constituționalitate a celor două legi - pentru că nu acesta era obiectul cererii cu care a fost învestită - nu echivalează cu inexistența conflictului sau cu imposibilitatea identificării conduitei constituționale de urmat. Prin urmare, având în vedere cererea formulată, precum și natura atribuției Curții Constituționale prevăzute la art. 146 lit. e) din Constituție, trebuie identificată conduita constituțională de urmat, și anume ca, în exercitarea atribuției prevăzute de art. 114 din Constituție, Guvernului îi este interzis să își angajeze răspunderea asupra Legii bugetului de stat și a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat, aceste legi putând fi adoptate numai prin procedura de legiferare comună, obișnuită sau de urgență.

32.Este adevărat că autorii sesizării aveau mai multe posibilități procedurale de a preveni încălcarea textelor constituționale antereferite, și anume: introducerea unei moțiuni de cenzură, sesizarea Curții Constituționale cu obiecție de neconstituționalitate, cuprinzând critici de neconstituționalitate extrinseci și eventual dacă era cazul critici intrinseci de neconstituționalitate, precum și sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea unui conflict juridic de natură constituțională. Însă, nu este rolul Curții Constituționale de a analiza aceste aspecte și de a identifica motivațiile sau justificările în considerarea cărora s-a optat pentru formularea unei sesizări întemeiate pe art. 146 lit. e) din Constituție, astfel că, odată formulată prezenta cerere de constatare a conflictului juridic de natură constituțională, Curtea trebuia să o analizeze pe fond, și nu să o respingă pe un aspect de procedură, respectiv prin impunerea cerinței folosirii unei alte proceduri constituționale care să facă posibilă efectuarea unui control de constituționalitate, și anume obiecția de neconstituționalitate [art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție].

33.Având în vedere cele expuse, apreciem că, în speță, Curtea trebuia, pe de o parte, să constate existența unui conflict juridic de natură constituțională între Parlamentul României și Guvernul României, generat de angajarea răspunderii Guvernului asupra Legii bugetului de stat și a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat, iar, pe de altă parte, să stabilească faptul că, în exercitarea atribuției prevăzute de art. 114 din Constituție, Guvernul nu își poate angaja răspunderea asupra Legii bugetului de stat și a Legii bugetului asigurărilor sociale de stat.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Judecători,

Gheorghe Stan

conf. univ. dr. Varga Attila