Decizie nr. 401 din 15 iunie 2016

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Fabian Niculae - magistrat-asistent

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 214 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, excepţie ridicată de Societatea Euroavipo - S.A. din Poşta Câlnău, judeţul Buzău, în Dosarul nr. 219/42/2015 al Curţii de Apel Ploieşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.485D/2015, precum şi de aceeaşi societate în Dosarul nr. 457/42/2015 al aceleiaşi instanţe şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.756D/2015.

2.Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 10 mai 2016, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminiţa Nicolescu, şi a reprezentantului autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, domnul avocat Mădălin Niculeasa din Baroul Bucureşti, şi au fost consemnate în încheierea din acea dată, când Curtea, având în vedere obiectul excepţiei de neconstituţionalitate din dosarele nr. 1.485D/2015 şi nr. 1.756D/2015 a dispus, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, conexarea Dosarului nr. 1.756D/2015 la Dosarul nr. 1.485D/2015. La aceeaşi dată, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, Curtea, în conformitate cu dispoziţiile art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a amânat pronunţarea pentru data de 24 mai 2016 când, pentru aceleaşi motive, a amânat pronunţarea pentru data de 15 iunie 2016, dată la care a pronunţat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, constată următoarele:

3.Prin încheierile din 5 octombrie 2015 şi 23 noiembrie 2015, pronunţate în dosarele nr. 219/42/2015 şi nr. 457/42/2015, Curtea de Apel Ploieşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 214 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, excepţie ridicată de Societatea Euroavipo - S.A. din Poşta Câlnău, judeţul Buzău, în cauze având ca obiect anularea unor decizii emise de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

4.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autoarea acesteia arată, în esenţă, că dispoziţiile legale criticate încalcă prevederile constituţionale întrucât prevăd posibilitatea suspendării contestaţiei în procedura administrativă de către organul de soluţionare competent fără a stabili criterii clare şi obiective în care se poate dispune suspendarea soluţionării contestaţiei, ceea ce impietează asupra principiului previzibilităţii legii, principiu care stă la baza statului de drept. Se mai arată că posibilitatea suspendării nu intervine într-un moment clar definit de lege, cum ar fi începerea urmăririi penale sau punerea în mişcare a acţiunii penale, momente definite în mod clar de către Codul de procedură penală şi care nu depind de atitudinea uneia dintre părţile în proces, ci de organul de cercetare penală, terţ în raport cu litigiul fiscal, aşa cum este cazul în ipoteza reglementată de art. 413 alin. (1) pct. 2 din noul Cod de procedură civilă, ci intervine ori de câte ori organul care a efectuat activitatea de control (din aceeaşi structură administrativă cu organul de soluţionare) a sesizat organele în drept cu privire la existenta indiciilor săvârşirii unei infracţiuni a cărei constatare ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie adoptată în procedura administrativă.

5.Autoarea excepţiei susţine că noţiunile utilizate de acest text de lege, care definesc condiţiile cumulative în care intervine posibilitatea suspendării soluţionării contestaţiei, şi anume faptul că există "indiciile săvârşirii unei infracţiuni" care ar avea o "înrâurire hotărâtoare" asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedura administrativă sunt vagi, nu sunt definite pe cale legislativă şi, prin urmare, permit interpretări subiective şi arbitrare, la latitudinea exclusivă a organului de soluţionare competent, fără a putea fi predictibile.

6.De asemenea, în momentul în care mersul procesului este afectat prin dezavantajarea uneia dintre părţile participante în raport cu cealaltă parte se încalcă atât principiul egalităţii, cât şi dreptul la un proces echitabil. Procesul echitabil nu poate fi realizat decât în condiţiile în care acesta respectă principiile fundamentale unanim admise care să asigure echilibrul între interesul general al societăţii şi interesele legitime ale fiecărei persoane. Mai mult decât atât, dreptul de acces la o instanţă trebuie să se realizeze într-un termen rezonabil şi previzibil. Statul are şi obligaţia de a lua toate măsurile, inclusiv legislative, pentru ca un proces să nu dureze excesiv de mult şi să asigure dreptul la un recurs efectiv în faţa unei instanţe naţionale. Or, odată ce intervine suspendarea în temeiul dispoziţiei criticate pentru neconstituţionalitate, Codul de procedură fiscală nu prevede posibilitatea revocării de către organul de soluţionare competent a măsurii suspendării şi nici reluarea soluţionării într-un anumit termen în măsura în care demersurile organelor de cercetare penală depăşesc o anumită durată de timp considerată rezonabilă [în mod similar dispoziţiilor art. 413 alin. (3) din noul Cod de procedură civilă].

7.Curtea de Apel Ploieşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi-a exprimat opinia în sensul respingerii, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. Instanţa arată că împotriva deciziei de suspendare a soluţionării contestaţiei se poate formula plângere la instanţa de judecată care exercită controlul judiciar asupra măsurii administrative dispuse. Se mai arată că accesul liber la justiţie nu este îngrădit, întrucât procedura de soluţionare a contestaţiei va fi reluată după soluţionarea sesizării pe latură penală, textul de lege invocat nefiind în dezacord cu prevederile constituţionale menţionate.

8.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

9.Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată prin raportare la prevederile art. 16 alin. (1), art. 21 alin. (1) şi (3) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, apreciind că instanţa de contencios constituţional urmează să se pronunţe cu privire la eventuala încălcare a prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Legea fundamentală.

10.Guvernul mai arată că dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Constituţie nu sunt incidente. Raportat la contribuabili, norma se aplică în mod identic tuturor persoanelor aflate în situaţii similare. În ceea ce priveşte eventuala încălcare a principiului accesului liber la justiţie, Guvernul indică jurisprudenţa relevantă a Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 1.237 din 18 noiembrie 2008. Referitor la cerinţele de claritate şi precizie pe care un text trebuie să le îndeplinească în vederea respectării dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, Guvernul menţionează considerentele Deciziei nr. 1 din 11 ianuarie 2012, ale Deciziei Curţii Constituţionale nr. 903 din 6 iulie 2010 şi ale Deciziei nr. 743 din 2 iunie 2011, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, respectiv Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 29, Hotărârea din 25 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Wingrove împotriva Regatului Unit, paragraful 40, Hotărârea din 4 mai 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 55, Hotărârea din 9 noiembrie 2006, pronunţată în Cauza Leempoel S.A. ED. Cine Revue împotriva Belgiei, paragraful 59.

11.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile scrise depuse de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, concluziile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

12.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

13.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 214 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 31 iulie 2007, care au următorul conţinut: "(1) Organul de soluţionare competent poate suspenda, prin decizie motivată, soluţionarea cauzei atunci când:

a)organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele în drept cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni a cărei constatare ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedură administrativă;".

14.Curtea constată faptul că dispoziţiile legale criticate au fost abrogate prin art. 354 lit. a) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 23 iulie 2015. Însă, având în vedere Decizia Curţii Constituţionale nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea va analiza dispoziţiile criticate, având în vedere că ele continuă să producă efecte juridice în dosare.

15.În opinia autoarei excepţiei de neconstituţionalitate dispoziţiile legale criticate încalcă prevederile constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) privind statul de drept şi obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în faţa legii, art. 20 referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 21 alin. (1) şi (3) privind accesul liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, precum şi în art. 148 alin. (2) referitor la prioritatea prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene şi ale celorlalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu. Autoarea excepţiei de neconstituţionalitate se mai raportează şi la prevederile art. 6 privind dreptul la un proces echitabil şi la cele ale art. 13 privind dreptul la un recurs efectiv din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. De asemenea, se mai invocă şi nerespectarea art. 47 privind dreptul la o cale de atac eficientă şi la un proces echitabil din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

16.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine faptul că s-a mai pronunţat asupra dispoziţiilor legale criticate, prin raportare la critici similare. Astfel, prin Decizia nr. 1.237 din 18 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 841 din 15 decembrie 2008, Curtea a constatat că, potrivit art. 205 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătură dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia. Astfel, chiar dacă decizia sau, după caz, dispoziţia pronunţată de organul fiscal competent al cărui act administrativ fiscal este atacat are caracter definitiv în sistemul căilor administrative de atac, dreptul la acţiune în instanţă al contribuabilului nu este abolit, cum pretinde autorul excepţiei, fiind chiar reconfirmat şi de art. 215 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală în ceea ce priveşte suspendarea executării actului administrativ fiscal.

17.Textul de lege criticat se referă, aşadar, la procedura de soluţionare a contestaţiei pe cale administrativă, şi nu la cea jurisdicţională, a cărei desfăşurare nu este împiedicată sau condiţionată de existenţa celei dintâi, pentru ca accesul liber la justiţie să fie încălcat, aşa cum susţine autorul excepţiei.

18.Totodată, cazul de suspendare a procedurii de soluţionare a contestaţiei pe cale administrativă, reglementat de art. 214 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, se referă la o situaţie de excepţie, aceea în care organul care a efectuat activitatea de control fiscal sesizează organele de urmărire penală în urma depistării indiciilor asupra săvârşirii unei infracţiuni a cărei constatare ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează a fi pronunţată în procedura administrativă. Este firesc ca, în virtutea principiului "penalul ţine în loc civilul", procedura administrativă privind soluţionarea contestaţiei formulate împotriva actelor administrative fiscale să fie suspendată până la încetarea motivului care a determinat suspendarea.

19.Întrucât criticile de neconstituţionalitate din prezenta cauză privesc aspecte similare cu cele relevate în jurisprudenţa Curţii şi având în vedere că nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenţei acesteia, considerentele şi soluţia deciziei menţionate îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă, prin raportare la art. 21 din Constituţie.

20.Referitor la art. 1 alin. (5) în componenta sa privind calitatea legii, Curtea reţine că prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Curtea a constatat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, supleţe care nu afectează însă previzibilitatea legii (a se vedea, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010 şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului cu privire la care se reţin, spre exemplu, Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 29, Hotărârea din 25 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Wingrove împotriva Regatului Unit, paragraful 40, Hotărârea din 4 mai 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 55, Hotărârea din 9 noiembrie 2006, pronunţată în Cauza Leempoel S.A. ED. Cine Revue împotriva Belgiei, paragraful 59). Or, prevederile legale criticate îndeplinesc condiţiile de claritate şi previzibilitate, ele reglementând cu supleţe suspendarea procedurii de soluţionare a contestaţiei pe cale administrativă, aceasta fiind condiţionată de sesizarea organelor în drept de către organul care a efectuat activitatea de control. Organele în drept sunt reglementate de Codul de procedură penală. În ceea ce priveşte critica potrivit căreia textul legal criticat indică drept moment hotărâtor sesizarea organelor în drept, şi nu declanşarea urmăririi penale sau punerea în mişcare a acţiunii penale, soluţia legiuitorului apare pe deplin justificată, având în vedere că între momentul sesizării organelor în drept şi cele două momente procesuale menţionate se poate scurge un interval de timp în care interesele statului să fie iremediabil prejudiciate.

21.În ceea ce priveşte încălcarea art. 16 alin. (1) privind egalitatea în faţa legii, Curtea reţine că a statuat, prin Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, că principiul egalităţii în faţa legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluţii diferite pentru situaţii diferite. În consecinţă, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice raţional, în respectul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice. De asemenea, art. 16 din Constituţie vizează egalitatea în drepturi între cetăţeni în ceea ce priveşte recunoaşterea în favoarea acestora a unor drepturi şi libertăţi fundamentale, nu şi identitatea de tratament juridic asupra aplicării unor măsuri, indiferent de natura lor. În felul acesta se justifică nu numai admisibilitatea unui regim juridic diferit faţă de anumite categorii de persoane, dar şi necesitatea lui (Decizia nr. 53 din 19 februarie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 3 aprilie 2002). Or, dispoziţiile legale criticate se aplică tuturor persoanelor aflate în aceeaşi situaţie juridică.

22.În consecinţă, nu se poate reţine încălcarea art. 1 alin. (3) şi (5) privind statul de drept şi obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în faţa legii, art. 20 referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 21 alin. (1) şi (3) privind accesul liber la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, precum şi a dispoziţiilor invocate din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

23.În ceea ce priveşte invocarea art. 148 alin. (2) din Constituţie, prin Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011, Curtea Constituţională a statuat că folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituţionalitate ca normă interpusă celei de referinţă implică, în temeiul art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, o condiţionalitate cumulativă: pe de o parte, această normă să fie suficient de clară, precisă şi neechivocă prin ea însăşi sau înţelesul acesteia să fi fost stabilit în mod clar, precis şi neechivoc de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene şi, pe de altă parte, norma trebuie să se circumscrie unui anumit nivel de relevanţă constituţională, astfel încât conţinutul său normativ să susţină posibila încălcare de către legea naţională a Constituţiei - unica normă directă de referinţă în cadrul controlului de constituţionalitate. Într-o atare ipoteză demersul Curţii Constituţionale este distinct de simpla aplicare şi interpretare a legii, competenţă ce aparţine instanţelor judecătoreşti şi autorităţilor administrative, sau de eventualele chestiuni ce ţin de politica legislativă promovată de Parlament sau Guvern, după caz. Prin prisma condiţionalităţii cumulative enunţate, rămâne la aprecierea Curţii Constituţionale aplicarea în cadrul controlului de constituţionalitate a hotărârilor Curţii de Justiţie a Uniunii Europene sau formularea de către ea însăşi de întrebări preliminare în vederea stabilirii conţinutului normei europene. O atare atitudine ţine de cooperarea dintre instanţa constituţională naţională şi cea europeană, precum şi de dialogul judiciar dintre acestea, fără a se aduce în discuţie aspecte ce ţin de stabilirea unor ierarhii între aceste instanţe. Însă, având în vedere documentele depuse la dosarele cauzelor, Curtea constată că prevederile invocate ale art. 47 privind dreptul la o cale de atac eficientă şi la un proces echitabil din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene nu sunt aplicabile, având în vedere lipsa legăturii cu dreptul Uniunii Europene. Potrivit art. 51 din Cartă, prevederile acesteia se adresează instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii, cu respectarea principiului subsidiarităţii, precum şi statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii.

24.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Euroavipo - S.A. din Poşta Câlnău, judeţul Buzău, în dosarele nr. 219/42/2015 şi nr. 457/42/2015 ale Curţii de Apel Ploieşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 214 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Ploieşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 15 iunie 2016.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

pentru AUGUSTIN ZEGREAN

În temeiul art. 426 alin. (4) din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, semnează

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Fabian Niculae

*

OPINIE SEPARATĂ

1.În dezacord cu soluţia adoptată, cu majoritate de voturi, prin Decizia nr. 401 din 15 iunie 2016, considerăm că dispoziţiile art. 214 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală sunt neconstituţionale, fiind contrare art. 21 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie.

2.Potrivit textului legal criticat, organul de soluţionare competent să soluţioneze contestaţia împotriva actului administrativ fiscal poate suspenda, prin decizie motivată, soluţionarea cauzei atunci când organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele în drept cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni a cărei constatare ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedură administrativă. Se reţine că, potrivit art. 218 alin. (2) din cod, numai deciziile emise în soluţionarea contestaţiilor (aşadar, nu şi cele de suspendare a procedurii administrative) pot fi atacate de către contestatar sau de către persoanele introduse în procedura de soluţionare a contestaţiei la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în condiţiile legii. Pentru a compensa faptul că decizia de suspendare a procedurii nu poate fi atacată şi că această contestaţie nu este suspensivă de executare, legiuitorul a stabilit un remediu prin textul art. 215 din Cod, care prevede dreptul contribuabilului de a cere suspendarea executării actului administrativ fiscal, în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, iar instanţa competentă, soluţionând cererea, poate suspenda executarea, dacă se depune o cauţiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate, iar în cazul cererilor al căror obiect nu este evaluabil în bani, o cauţiune de până la 2.000 lei.

3.Din cele de mai sus constatăm faptul că un act administrativ de suspendare a unei proceduri administrative este sustras controlului judecătoresc. Chiar dacă actul administrativ prin care se soluţionează contestaţia este supus controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, în mod surprinzător, legiuitorul nu a apreciat ca fiind necesară reglementarea acestui drept şi în privinţa deciziilor de suspendare a procedurii administrative, lăsând în sarcina autorităţii administrative o putere discreţionară în a aprecia cu privire la suspendarea soluţionării contestaţiei.

4.Astfel, atunci când decide suspendarea soluţionării contestaţiei, autoritatea administrativă verifică două condiţii sine qua non, după cum urmează: (1) organul care a efectuat activitatea de control să fi sesizat organele în drept cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni şi (2) infracţiunea respectivă are o înrâurire hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedură administrativă. Prima condiţie are caracter obiectiv (există sau nu o sesizare a organului de control), iar a doua condiţie este una esenţialmente subiectivă (caracterul hotărâtor al infracţiunii asupra soluţiei administrative). Se constată că decizia autorităţii administrative competente cu privire la îndeplinirea/neîndeplinirea acestor condiţii este definitivă, eventualele greşeli de apreciere neputând fi contestate în faţa instanţei judecătoreşti. Tot astfel, legea acordă în exercitarea acestei competenţe a autorităţii administrative un caracter opţional, în sensul că, deşi îndeplinite cele două condiţii, autoritatea în cauză poate să nu suspende procedura (prin folosirea cuvântului "poate"). Mai mult, analizând şi situaţia viceversa, se constată că dispunerea măsurii suspendării poate fi realizată chiar în condiţiile în care organul care a efectuat controlul a sesizat în mod vădit şicanatoriu/greşit organele de urmărire penală. Şi în acest caz autoritatea administrativă care soluţionează contestaţia poate suspenda procedura administrativă. Prin urmare, aceste aspecte demonstrează că legea creează premisa unei conduite chiar arbitrare a organului administrativ, conduită nesupusă controlului judecătoresc.

5.Cele de mai sus relevă faptul că nu sunt supuse controlului judecătoresc nici verificarea îndeplinirii celor două condiţii anterior arătate şi nici conduita autorităţii administrative raportat la acestea. Astfel, un eventual exces de putere din partea autorităţii administrative nu poate fi sancţionat în niciun fel. Este un paliativ faptul că persoana care contestă actul administrativ fiscal pentru a evita executarea obligaţiei se poate adresa instanţei de contencios administrativ pentru suspendarea executării actului administrativ în condiţiile plăţii unei cauţiuni. Suspendarea actului pe perioada suspendării procedurii administrative nu are nicio legătură cu privire la temeinicia/legalitatea deciziei de suspendare a procedurii; cu alte cuvinte, deşi are un interes, persoana afectată de decizia de suspendare nu o va putea contesta, ea bucurându-se de o prezumţie absolută de legalitate.

6.Se reţine că remediul efectiv nu este posibilitatea dată persoanei de a cere suspendarea actului administrativ fiscal, ci de a contesta actul administrativ de suspendare a procedurii. Aceste două tipologii de acţiuni trebuie să coexiste în ipoteza normativă a art. 214 alin. (1) lit. a) din Codul de procedură fiscală pentru a garanta, în mod efectiv, pe de o parte, efectivitatea accesului liber la justiţie, iar, pe de altă parte, protejarea dreptului de proprietate privată al contestatorului. Statul are obligaţia pozitivă de a institui măsuri adecvate în sensul apărării ambelor drepturi fundamentale în mod efectiv. Faptul că contestatorul poate formula cerere de suspendare a executării nu este decât o măsură necesară pentru salvgardarea temporară/protejarea imediată a dreptului de proprietate privată; în schimb, lipsa posibilităţii contestării chiar a actului administrativ în urma căruia persoana este nevoită să introducă o asemenea cerere de suspendare indică faptul că asistăm la o încălcare a accesului liber la justiţie şi la o fragilizare a dreptului de proprietate, din moment ce statul nu pune la dispoziţia cetăţeanului întregul arsenal de mijloace juridice necesare protejării acestuia, lăsând şi acest drept fără o garanţie eficientă.

7.Desigur, dreptul de acces la justiţie nu este absolut; el poate permite restricţii admise implicit, întrucât, prin chiar natura sa, este reglementat de către stat. Elaborând o astfel de reglementare, statele se bucură de o anumită marjă de apreciere. Totuşi, restricţiile aplicate nu pot limita accesul persoanei într-o asemenea manieră sau până într-acolo încât dreptul să fie atins în însăşi substanţa sa. În plus, aceste restricţii nu sunt conforme cu art. 6 paragraful 1 din Convenţie decât dacă urmăresc un scop legitim şi dacă există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul vizat (Hotărârea din 26 ianuarie 2006, pronunţată în Cauza Lungoci împotriva României, paragraful 36). Or, în cazul de faţă, nici nu se poate realiza testul de proporţionalitate anterior indicat din moment ce imposibilitatea atacării deciziei de suspendare a procedurii nu reprezintă o restricţie a accesului liber la justiţie, ci o negare a acestuia, o atingere adusă chiar substanţei dreptului. În acelaşi sens, în materia procedurii disciplinare a judecătorilor/ procurorilor, Curtea a decis că actul Consiliului Superior al Magistraturii de suspendare din funcţie a acestora pe durata procedurii disciplinare trebuie să fie supusă controlului judecătoresc (a se vedea Decizia nr. 774 din 10 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 8 din 6 ianuarie 2016), iar lipsa unei asemenea posibilităţi de contestare a măsurii echivalează cu refuzul recunoaşterii dreptului la acces liber la justiţie (paragraful 30). Aceleaşi consideraţii au fost avute în vedere mutatis mutandis de Curte în materia contestării măsurilor asigurătorii (Decizia nr. 24 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 276 din 12 aprilie 2016).

8.Curtea de la Strasbourg a stabilit în mod constant, în jurisprudenţa sa, că, potrivit art. 6 paragraful 1 din Convenţie, este necesar ca deciziile autorităţilor administrative care nu satisfac cerinţele acestui text convenţional să fie supuse unui control subsecvent exercitat de o autoritate judiciară având plenitudine de jurisdicţie [Hotărârea din 10 februarie 1983, pronunţată în Cauza Albert şi Le Compte împotriva Belgiei, paragraful 29, Hotărârea din 25 noiembrie 1994, pronunţată în Cauza Ortenberg împotriva Austriei, paragraful 31, Hotărârea din 27 mai 2003, pronunţată în Cauza Crişan împotriva României, paragrafele 24-30, Hotărârea din 16 septembrie 2003, pronunţată în Cauza Glod împotriva României, paragrafele 35-40, sau Hotărârea din 7 februarie 2012, pronunţată în Cauza Backovic împotriva Şerbiei, paragraful 46 şi următoarele]. În acelaşi sens, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 406 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 6 septembrie 2005, Decizia nr. 650 din 10 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 24 iulie 2008, şi Decizia nr. 356 din 24 aprilie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 22 iunie 2012. Or, în cauza de faţă, se constată că această cerinţă convenţională şi, implicit, constituţională [a se vedea Decizia nr. 64 din 24 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 286 din 28 aprilie 2015, paragrafele 23 şi 24] nu este îndeplinită. Mai mult, perioada în care soluţionarea contestaţiei este suspendată este luată în calcul pentru determinarea caracterului rezonabil al desfăşurării procedurii, mai exact, dacă faptele imputate nu se dovedesc a îndeplini elementele de tipicitate ale infracţiunii, reluarea judecării contestaţiei de către autoritatea administrativă este obligatorie, iar eventuala contestare a acestei decizii pe fond în faţa instanţei judecătoreşti competente va aduce în prim-plan o durată excesivă a procedurilor judiciare din moment ce în calculul acestora intră şi faza administrativă - fază obligatorie pentru ca persoana interesată să acceseze faza judiciară a cauzei - de soluţionare a contestaţiei [Hotărârea din 28 iunie 1978, pronunţată în Cauza Konig împotriva Germaniei, paragraful 98, sau Hotărârea din 2 decembrie 2014, pronunţată în Cauza Sierminski împotriva Poloniei, paragraful 65, şi, mutatis mutandis, Decizia Curţii Constituţionale nr. 208 din 25 octombrie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 695 din 27 decembrie 2000].

9.Astfel, apreciem că o măsură luată de către un organ administrativ, care chiar dacă nu soluţionează fondul pretenţiei, dar afectează drepturile/interesele legitime ale persoanei, nu poate rămâne prin ea însăşi definitivă prin imposibilitatea contestării sale pe calea contenciosului administrativ. Este evident că persoana interesată nu poate fi lăsată la bunul plac al administraţiei, aspect care se constată în cauza de faţă, în lipsa controlului judecătoresc.

10.Mai mult, legiuitorul nu poate introduce noi excepţii de la regula contestării actelor administrative, art. 126 alin. (6) din Constituţie fiind singurul sediu al materiei cu privire la actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc; niciun text de lege nu poate să prevadă şi alte excepţii, fără ca prin aceasta să încalce textul constituţional indicat, ale cărui dispoziţii sunt limitative şi imperative [a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 23 iunie 2011, Decizia nr. 302 din 1 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 316 din 9 mai 2011, sau Decizia nr. 293 din 1 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 702 din 4 august 2004].

11.Pentru considerentele mai sus expuse, considerăm că dispoziţiile art. 214 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală sunt neconstituţionale, iar excepţia de neconstituţionalitate ar fi trebuit admisă.

Judecător,

prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru

Judecător,

Daniel Marius Morar