Decizia nr. 61 din 12 februarie 2020

1.Pe rol se află soluționarea obiecției de neconstituționalitate a Legii privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, obiecție formulată de un număr de 111 deputați aparținând Grupului parlamentar al Partidului Social Democrat.

2.Obiecția de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 10.694 din 30 decembrie 2019 și constituie obiectul Dosarului nr. 3.452A/2019.3. În motivarea obiecției de neconstituționalitate se susține că legea criticată încalcă art. 114 din Constituție cu referire la condițiile în care Guvernul își poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege. În acest sens, se arată că legea criticată modifică Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 în condițiile în care legea de aprobare a acesteia se află într-o procedură parlamentară avansată la Camera decizională. Se arată că domeniile de reglementare ale legii criticate și ale proiectului de lege de aprobare a ordonanței de urgență sunt identice. Invocându-se deciziile Curții Constituționale nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009 și nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, se consideră că Guvernul avea obligația să aștepte finalizarea procedurii parlamentare cu privire la adoptarea proiectului de lege de adoptare a ordonanței de urgență.

4.Se apreciază că legea criticată aduce modificări și completări în privința a peste 25 de acte normative, care reglementează diverse domenii sociale. Or, o reglementare care face obiectul angajării răspunderii Guvernului trebuie să conțină prevederi care se circumscriu clar doar la un singur domeniu. Folosirea acestui mijloc constituțional nu îngăduie să se aducă, prin același proiect de lege, modificări sau completări mai multor legi în vigoare, care, în esența lor, au fost adoptate de Parlament în mod distinct, având în vedere relațiile sociale diferite pe care le reglementează, precum și natura legilor, chiar dacă acestea s-ar referi la un domeniu unitar al vieții social-economice. În schimb, legea criticată are un caracter eterogen, întrucât aduce modificări unui număr mare de acte normative, cu un puternic impact social, are un impact macroeconomic, cu influență directă asupra bugetului consolidat al statului și a deficitului bugetar, și influențează calitatea vieții beneficiarilor sistemului public de pensii din România, precum și a altor categorii de persoane.

5.Se arată că autoritatea executivă și-a depășit competențele prin extinderea atribuțiilor Guvernului și substituirea acestuia în competențele de legiferare ale Parlamentului. Modificarea conținutului unor norme juridice în sensul adaptării lor la realitățile sociale este o prerogativă exclusivă a autorității legislative, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituție. În acest sens, se invocă Decizia nr. 681 din 31 mai 2011. Se subliniază că angajarea răspunderii Guvernului asupra acestui proiect de lege, în condițiile în care există un alt proiect cu același obiect de reglementare, care se află în proces de legiferare la Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, este de natură să declanșeze un conflict juridic de natură constituțională între Guvern și Parlament, întrucât, prin exercitarea de către Guvern a unei competențe cu nerespectarea cadrului constituțional care o circumstanțiază, sa încălcat competența Parlamentului de unică autoritate legiuitoare. Legitimarea unui asemenea act ar putea conduce la crearea unui blocaj instituțional în sensul că Parlamentul ar fi pus în imposibilitatea de a legifera. În acest sens, se invocă Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010.

6.Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege are drept particularitate faptul că proiectul nu mai urmează procedura legislativă, acesta fiind supus unei dezbateri strict politice, având drept consecință menținerea în continuare sau demiterea Guvernului în funcție prin retragerea încrederii acordate de Parlament și declanșarea, în condițiile Constituției, a procedurii pentru alcătuirea unui nou Guvern. Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o soluție extremă, la care se poate recurge atunci când, pentru adoptarea într-un timp scurt a proiectului, nici procedura de urgență și nici procedura ordonanțelor de urgență nu mai pot da rezultatele scontate. Adoptarea unui proiect de lege pe această cale reprezintă nu numai o măsură de ocolire a regulilor procedurii legislative, dar și o modalitate ultrarapidă, generată de împrejurări excepționale, de adoptare a legii. Cu acest prilej este necesar să se respecte nu numai regulile strict prevăzute de Constituție cu privire la adoptarea proiectului de lege, ci și obiectul reglementării, respectiv circumscrierea acestuia la analizarea unei singure materii, chiar delimitată și impusă de circumstanțe extraordinare. Ca atare, nu pot face obiectul angajării răspunderii Guvernului proiectele legislative complexe, care prin efectele lor pot depăși limitele previziunii parlamentare. Totodată, Guvernul nu poate să modifice, să completeze sau să abroge un număr mai mare sau mai mic de acte normative.

7.Se mai arată că urgența legislativă nu poate fi determinată de starea legislației existente, de modificarea sau de abrogarea acesteia, ci de inexistența unor reglementări juridice într-un anumit domeniu al activității umane.

8.Invocându-se jurisprudența Curții Constituționale referitoare la condițiile angajării răspunderii Guvernului, și anume Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, se concluzionează că legea criticată nu își găsește nicio motivare în condițiile în care proiectul legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018 se află în procedură parlamentară, respectiv la Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională.

9.Se mai arată că interzicerea cumulului pensiei pentru limită de vârstă aparținând sistemului public de pensii cu veniturile salariale obținute în cadrul autorităților și instituțiilor publice centrale, locale, regii autonome, societăți naționale, companii naționale și societăți comerciale la care capitalul social este deținut integral sau majoritar de stat ori de o unitate administrativ-teritorială încalcă art. 16 alin. (1), art. 41 alin. (1), art. 44 alin. (1) și art. 47 alin. (2) din Constituție.

10.Normele nou-introduse condiționează continuarea raporturilor de muncă sau impun încetarea forțată a acestora pornind de la un criteriu profund discriminatoriu, care contravine principiului egalității în drepturi a cetățenilor. Interzicerea cumulului pensiei cu salariul se aplică doar unei anumite categorii de persoane, celor care au raporturi de muncă cu autoritățile și instituțiile publice centrale și locale, regii autonome, societăți naționale, companii naționale și societăți comerciale la care capitalul social este deținut integral sau majoritar de stat ori de o unitate administrativ-teritorială. Aceste măsuri vin pe fondul unei puternice crize a forței de muncă în România. Îmbătrânirea populației, deprofesionalizarea tinerilor și migrația masivă a forței de muncă au adus angajatorii din România în situația de a pune dezvoltarea afacerilor în așteptare sau de a închide afaceri din cauza deficitului de forță de muncă. Acest fenomen se manifestă atât în mediul privat, cât și în cel public. Se arată că România se află pe locul al doilea, la nivel mondial după Japonia, la lipsa de personal specializat. În acest context, se apreciază că interzicerea cumulului pensiei cu salariul pentru anumite categorii conduce la adâncirea crizei forței de muncă, la crearea de dezechilibre în anumite sectoare de activitate (sănătate, învățământ, cercetare etc.) unde formarea profesională este de durată și nu pot exista soluții imediate. Se invocă Decizia nr. 297 din 1 martie 2011, potrivit căreia nicio dispoziție constituțională nu împiedică legiuitorul să suprime cumulul pensiei cu salariul, cu condiția ca o asemenea măsură să se aplice în mod egal pentru toți cetățenii. Or, sub acest aspect, legea analizată încalcă art. 16 alin. (1) din Constituție.

11.Se consideră că interzicerea cumulului pensiei cu salariul afectează dreptul la muncă prevăzut de art. 41 alin. (1) din Constituție. Totodată, se susține că este încălcat și dreptul la pensie; în acest sens, se arată că art. 47 alin. (1) din Constituție nu instituie o obligație de a ieși la pensie, ci un drept al cetățenilor de a obține pensia la împlinirea condițiilor de vârstă și stagiu prevăzute de lege. Nu se poate stabili ca o persoană care a contribuit la fondul de pensii să fie privată de plata pensiei pentru o anumită perioadă de timp, pe durata exercitării activității. Pensia este un drept fundamental, garantat în întregime și se datorează pentru munca prestată în trecut. Salariul constituie retribuția angajatului pentru munca prestată, datorată de angajator, deci și de autoritățile și instituțiile publice centrale și locale, indiferent de modul de finanțare și/sau subordonare, precum și de regii autonome, societăți naționale, companii naționale și societăți comerciale la care capitalul social este deținut integral sau majoritar de stat ori de o unitate administrativ-teritorială. În sensul celor de mai sus, se invocă Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009 în care se indică și faptul că pensia este un drept fundamental, garantat în întregime și care se plătește din bugetul asigurărilor sociale de stat.

12.Salariul plătit de angajator nu are legătură cu pensia, care se acordă pentru o muncă efectuată în timp până la vârsta pensionării. Munca trecută nu vine în concurs cu cea prezentă pentru care salariatul primește o retribuție lunară de la bugetul de stat, acestea aflându-se într-o succesiune, și nu în concurs. Cumularea lor nu poate fi afectată sub nicio formă, pensia fiind un drept câștigat, pe care nicio reglementare legală nu îl poate înlătura.

13.Dispozițiile legale criticate impun persoanelor vizate obligația fie să renunțe la pensie, continuându-și activitatea profesională, fie să înceteze activitatea profesională aducătoare de venituri, conservându-și, astfel, pensia. O asemenea soluție legislativă limitează atât dreptul la pensie, cât și dreptul la muncă. Se invocă în acest sens Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009.

14.Se arată că o restrângere a dreptului la pensie și a celui la muncă poate fi realizată doar cu respectarea art. 53 din Constituție, ceea ce în situația de față nu s-a realizat, neexistând o justificare rezonabilă a limitărilor legale impuse. Astfel, măsura criticată nu are caracter excepțional și temporar, condiții care țin de esența legitimității constituționale a restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale. Se subliniază că într-o societate democratică regula este cea a exercitării neîngrădite a drepturilor și libertăților fundamentale, restrângerea fiind prevăzută ca excepție, dacă nu există o altă soluție pentru a salvgarda valori ale statului care sunt puse în pericol. Atât art. 53 din Constituție, cât și documentele internaționale în materia drepturilor omului, de exemplu, Convenția Europeană a Drepturilor Omului, Pactul internațional relativ la drepturile civile și politice, admit posibilitatea diminuării rezonabile a gradului de protecție oferită unor drepturi fundamentale, în anumite momente sau situații, cu respectarea unor condiții, câtă vreme prin aceasta nu este atinsă chiar substanța drepturilor. Prin urmare, suspendarea chiar și temporară a dreptului de a beneficia de pensie constituie o restrângere a dreptului fundamental la pensie. Totodată, obligarea de a opta între a continua raportul de muncă sau de a-l înceta în mod forțat constituie o restrângere a dreptului fundamental la muncă.

15.Se mai consideră că este încălcat și art. 44 din Constituție, întrucât noțiunea de „bun“ înglobează orice interes al unei persoane de drept privat ce are o valoare economică, astfel că dreptul la salariu și dreptul la pensie pot fi asimilate unui drept de proprietate. Se concluzionează în sensul că interdicția de a cumula pensia cu salariul echivalează, practic, cu o expropriere, ceea ce încalcă art. 44 alin. (3) din Constituție.

16.În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, obiecția de neconstituționalitate a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a-și exprima punctele lor de vedere.

17.Președintele Camerei Deputaților apreciază că obiecția de neconstituționalitate este întemeiată.

18.Se arată că atunci când Guvernul își angajează răspunderea asupra unui proiect de lege, acesta, prin obiectul reglementării, trebuie să conțină prevederi care se circumscriu clar doar la un singur domeniu. Folosirea acestui mijloc constituțional nu îngăduie să se aducă, prin același proiect de lege, modificări sau completări mai multor legi în vigoare, care, în esența lor, au fost adoptate de Parlament în mod distinct, având în vedere relațiile sociale diferite pe care le reglementează, precum și natura legilor (organică sau ordinară), chiar dacă acestea s-ar referi la un domeniu unitar al vieții social-economice. Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege este o procedură ultrarapidă de adoptare a legii, generată de împrejurări excepționale. Cu acest prilej este necesar să se respecte nu numai regulile strict prevăzute de Constituție cu privire la adoptarea proiectului de lege, ci și obiectul reglementării, respectiv circumscrierea acestuia la analizarea unei singure materii, clar delimitată și impusă de circumstanțe extraordinare. Ca atare, nu pot face obiectul asumării răspunderii Guvernului proiectele legislative complexe, care prin efectele lor pot depăși limitele previziunii parlamentare. Totodată, Guvernul nu poate să modifice, să completeze sau să abroge un număr mai mare sau mai mic de acte normative, astfel cum s-a întâmplat în cauza de față.

19.Se apreciază că legea criticată a fost propusă spre adoptare prin angajarea răspunderii Guvernului la data de 23 decembrie 2019, iar obiectul său de reglementare îl constituie modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene. Proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018 se află în procedură legislativă. În ședința din data de 4 martie 2019, Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a adoptat proiectul și l-a transmis, spre dezbatere și adoptare, Camerei Deputaților în conformitate cu prevederile art. 75 alin. (1) și (3) din Constituție. În prezent acesta se află pe ordinea de zi a Camerei Deputaților, sub rezerva depunerii raportului de către comisiile sesizate în fond. Se subliniază că domeniul de reglementare al legii criticate este identic cu cel al proiectului de Lege pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018, aflat în procedură legislativă.

20.Se susține că, prin angajarea răspunderii, Guvernul a încălcat prevederile constituționale privind unica autoritate legiuitoare reprezentată de Parlament, precum și deciziile Curții Constituționale. Angajarea răspunderii Guvernului asupra acestui proiect de lege, în condițiile în care există un alt proiect cu același obiect de reglementare, care se află în proces de legiferare la Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, este de natură să declanșeze un conflict juridic de natură constituțională între Guvern și Parlament, conflict declanșat prin oprirea procedurii legislative de la Camera Deputaților și angajarea răspunderii de către Guvern asupra acestui proiect. Astfel, au fost nesocotite dispozițiile constituționale și practica Curții Constituționale, în sensul încălcării dispozițiilor art. 1 alin. (4), ale art. 61 alin. (1) și ale art. 102 alin. (1) din Constituție.

21.Prevederile constituționale fac o partajare a atribuțiilor, respectiv o colaborare a celor două puteri: legislativă și executivă - una proiectează, cealaltă aprobă/adoptă. Curtea, prin deciziile sale, subliniază în acest context importanța, pentru buna funcționare a statului de drept, a colaborării dintre puterile statului, care ar trebui să se manifeste în spiritul normelor de loialitate constituțională, comportamentul loial fiind o prelungire a principiului separației și echilibrului puterilor în stat.

22.Prin angajarea răspunderii Guvernului asupra unui act normativ cu același domeniu de reglementare cu al unui alt proiect de lege aflat în procedură legislativă, fără o justificare rezonabilă, se aduce atingere normelor constituționale anterior enunțate, fiind în contradicție și cu jurisprudența Curții Constituționale, sens în care se invocă Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009 și Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010.

23.Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi. Utilizarea acestui instrument constituțional în mod repetat, așa cum s-a întâmplat în luna decembrie 2019, când Guvernul și-a asumat răspunderea pe un număr de cinci acte normative, conduce la lipsirea de conținut a prevederilor constituționale referitoare la legiferare. Dintr-o adunare deliberativă, în cadrul căreia comisiile permanente, deputații și senatorii joacă un rol activ în elaborarea legilor, Parlamentul sar transforma într-un for de simplă abordare a proiectelor de legi guvernamentale.

24.Se invocă faptul că instanța constituțională s-a pronunțat în mai multe cauze cu privire la conflictul care se naște între procedura legislativă parlamentară în derulare și inițiativa legislativă recunoscută Guvernului, pe cale de excepție, de a promova acte normative. În acest sens, se invocă Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, prin care Curtea a statuat că la această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă in extremis, atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obișnuită sau în procedură de urgență nu mai este posibilă. Curtea a mai statuat că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmărește ca acesta să fie adoptat în condiții de maximă celeritate, conținutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanță, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. Prin urmare, chiar dacă la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiții, oportunitatea și conținutul inițiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut, pentru că exclusivitatea Guvernului este opozabilă numai Parlamentului.

25.Totodată, se mai invocă Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, prin care a fost soluționat un conflict de constituționalitate între Guvern și Parlament cu privire la un proiect legislativ aflat în procedură parlamentară, sens în care Curtea a statuat că angajarea răspunderii Guvernului asupra proiectului Legii educației naționale, în condițiile în care proiectul de lege se află în proces de legiferare la Senat, în calitate de Cameră decizională, a declanșat un conflict juridic de natură constituțională între Guvern și Parlament, întrucât prin exercitarea de către Guvern a unei competențe, cu nerespectarea cadrului constituțional care o circumstanțiază, sa încălcat competența Parlamentului de unică autoritate legiuitoare. Prin aceeași decizie, Curtea a stabilit că Guvernul nu poate întrerupe un proces de legiferare.

26.Prin urmare, se consideră că Guvernul avea obligația legală de a aștepta finalizarea procedurii parlamentare cu privire la proiectul de Lege privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018.

27.Curtea Constituțională a stabilit, pe cale jurisprudențială (Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010), criteriile a căror respectare este impusă de art. 114 din Constituție, respectiv:

a)existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea;

b)necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate;

c)importanța domeniului reglementat;

d)aplicarea imediată a legii în cauză.

28.Raportându-se la aceste considerente de principiu, se arată că angajarea răspunderii Guvernului asupra legii criticate, act cu o structură complexă și care înglobează reglementări din domenii sociale foarte diferite, nu își găsește nicio motivare, în condițiile în care proiectul Legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018 se află în procedură parlamentară, respectiv la Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională. Se subliniază că Guvernul a încălcat principiul securității juridice consacrat de art. 1 alin. (4) și art. 61 alin. (1) și art. 114 din Constituție.

29.Se susține că acest conflict născut între Guvern și Parlament este adâncit de acțiunea Guvernului care, după sesizarea Curții Constituționale, a adoptat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2020. Aceasta din urmă preia întocmai cea mai mare parte din reglementările actului normativ supus controlului constituțional. Intrarea în vigoare a ordonanței de urgență, în data de 9 ianuarie 2020, înainte de termenul stabilit pentru soluționarea sesizării, în data de 29 ianuarie 2020, reprezintă o folosire abuzivă a ordonanțelor de urgență, un comportament neconstituțional de ordin legislativ al Executivului față de Parlament și față de Curtea Constituțională. Consecințele adoptării ordonanței constau în restrângerea atribuțiilor Curții Constituționale și lipsirea de efect a deciziei pe care urmează să o pronunțe. În situația în care Curtea ar declara neconstituțional actul normativ contestat, acesta ar continua să producă efecte printr-un nou act normativ, cu dispoziții similare.

30.Se arată că justiția constituțională este înfăptuită de Curtea Constituțională, autoritate publică politico-jurisdicțională care se situează în afara sferei puterii legislative, executive sau judecătorești, rolul său fiind acela de a asigura supremația Constituției. Se menționează că însăși Comisia europeană pentru democrație prin drept - Comisia de la Veneția, organism consultativ al Consiliului Europei în probleme de drept constituțional, a subliniat că limitarea atribuțiilor Curții Constituționale a Ungariei în privința chestiunilor bugetare ar trebui înlăturată (a se vedea în acest sens Opinia nr. 665/2012 a Comisiei de la Veneția cu privire la Legea privind Curtea Constituțională a Ungariei, adoptată în cadrul celei de-a 91-a sesiuni plenare, 15-16 iunie 2012, paragraful 54 pct. 10).

31.Modificarea legislativă adusă prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2020 are ca efect eliminarea atribuției Curții Constituționale de a se pronunța asupra constituționalității legii supuse controlului, nu face decât să știrbească autoritatea Curții Constituționale, instituție fundamentală a statului, și să înfrângă astfel principiile statului de drept, conducând la dificultăți în realizarea unei politici de stat adecvate consolidării și dezvoltării unui stat democratic, în care respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.

32.În sensul celor de mai sus se invocă și Decizia Plenului Curții Constituționale nr. III din 31 octombrie 1995 și Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009. În ceea ce privește această din urmă decizie se arată că în timp ce Curtea Constituțională era sesizată cu obiecția de neconstituționalitate a unei legi având termen de soluționare la data de 7 octombrie 2009, Guvernul a adoptat, la 6 octombrie 2009, o ordonanță de urgență, prin care a preluat în integralitatea sa reglementarea cuprinsă în actul supus controlului de constituționalitate, pe care l-a și abrogat. Curtea, cu acel prilej, a reținut că prin procedeul legislativ utilizat, Guvernul a stabilit ca prevederile actului normativ abrogat și declarat neconstituțional să producă în continuare efecte juridice, sub forma unui act nou, care a preluat în integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispozițiile inițiale în materie. O astfel de situație pune în discuție comportamentul constituțional de ordin legislativ al Executivului față de Parlament și față de Curtea Constituțională. Se subliniază că, prin decizia antereferită, Curtea a constatat neconstituționalitatea acestor dispoziții.

33.Se arată că în avizul Comisiei de la Veneția privind compatibilitatea cu principiile constituționale și statul de drept a acțiunilor Guvernului României cu privire la alte instituții ale statului și Ordonanța de urgență a Guvernului de modificare a Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, adoptat de Comisia de la Veneția la cea de-a 93-a sesiune plenară (Veneția, 14-15 decembrie 2012), la punctul 36 s-a statuat că folosirea ordonanțelor de urgență emise de Guvern pentru intrarea în vigoare a legii supuse controlului Curții Constituționale reprezintă o folosire abuzivă a instrumentului ordonanțelor de urgență ale Guvernului, care nu este conformă principiilor fundamentale ale corectitudinii ce rezultă din statul de drept și din principiul separațiilor puterilor.

34.În consecință, se solicită Curții Constituționale să se constate încălcarea normelor constituționale, a principiului separației puterilor în stat, precum și a deciziilor Curții Constituționale și să pronunțe o soluție de neconstituționalitate atât a legii criticate, cât și a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2020.

35.Se mai susține că legea criticată încalcă prevederile art. 16, art. 41 alin. (1), art. 44 alin. (1), art. 47 alin. (2) și art. 53 din Constituție. În acest sens se arată că problema cumulării pensiei cu salariul a mai fost analizată de Curtea Constituțională, sens în care se face trimitere la Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, prin care s-a stabilit că prin instituirea unei obligații de a opta între pensie și venitul obținut din salarii se afectează prin limitare atât dreptul la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, cât și dreptul la muncă prevăzut prin art. 41.

36.Se indică faptul că dreptul la muncă și dreptul la pensie sunt drepturi fundamentale, garantate prin Constituție. Atât art. 53 din Constituție, cât și Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau Pactul internațional privind drepturile civile și politice admit posibilitatea diminuării rezonabile a gradului de protecție oferită unor drepturi fundamentale, în anumite momente sau situații, cu respectarea unor condiții, câtă vreme prin aceasta nu este atinsă chiar substanța drepturilor. Prezenta situație nu se încadrează în nicio situație prevăzută de art. 53 alin. (1) din Constituție. Exercitarea neîngrădită a drepturilor și libertăților fundamentale este regula într-o societate democratică, restrângerea operând doar în situația în care nu există o soluție pentru a salvgarda valori ale statului care sunt puse în pericol. Cumularea pensiei cu salariul nu poate fi afectată sub nicio formă, pensia fiind un drept câștigat. Suspendarea, chiar și temporară a plății pensiei pe durata exercitării activității, reprezintă o încălcare a prevederilor art. 44 din Constituție.

37.Se arată că din conținutul textelor de lege asupra cărora se solicită controlul constituțional rezultă că interzicerea cumulului pensiei cu salariul vizează doar persoanele pensionate pentru limita de vârstă aparținând sistemului public de pensii, care obțin venituri salariale în cadrul autorităților, instituțiilor de stat. Or, potrivit Deciziei nr. 297 din 1 martie 2011, nicio dispoziție constituțională nu împiedică legiuitorul să suprime cumulul pensiei cu salariul, cu condiția ca o asemenea măsură să se aplice în mod egal pentru toți cetățenii. Sub acest aspect, se apreciază că textele nou-introduse încalcă egalitatea în drepturi a cetățenilor, principiu consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituție.

38.Invocându-se Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, se susține că, în prezenta situație, nu există împrejurări, de natura celor prevăzute în cuprinsul art. 53, care să justifice interzicerea cumulului pensiei cu salariul. Prin urmare, câtă vreme nu există o justificare rezonabilă, se apreciază că legea încalcă art. 53 din Constituție.

39.Se mai arată că sunt încălcate și prevederile art. 44 din Constituție referitoare la dreptul de proprietate privată, precum și ale art. 1 paragraful 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prin care este consacrat și protejat dreptul de proprietate, iar interdicția de a cumula pensia cu salariul echivalează, practic, cu o expropriere, fapt ce contravine art. 44 alin. (3) din Constituție.

40.Se concluzionează că dispozițiile art. I pct. 18 (cu referire la art. 41^1-41^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018) sunt neconstituționale.

41.Guvernul, în punctul de vedere depus și în actul de completare al acestuia, apreciază că obiecția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

42.Cu privire la încălcarea procedurii angajării răspunderii Guvernului se arată că din jurisprudența Curții Constituționale (Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009 și Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010) rezultă că trebuie îndeplinite patru condiții pentru ca atribuția de legiferare a Guvernului să se exercite în limitele constituționale impuse de prevederile art. 114 alin. (1) din Constituție, și anume: adoptarea proiectului de lege în procedura obișnuită sau în procedura de urgență nu mai este posibilă sau structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedură uzuală sau de urgență; proiectul de lege să fie adoptat în condiții de maximă celeritate; conținutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanță și aplicarea măsurilor trebuie să fie imediată.

43.Cu privire la decizia de angajare a răspunderii Guvernului se arată că instanța constituțională a stabilit că aceasta poate fi considerată acceptată implicit la data la care Biroul permanent al celor două Camere a stabilit calendarul angajării răspunderii. Prin această acceptare, situația juridică constituită prin decizia de angajare a răspunderii Guvernului a fost încheiată; celelalte aspecte, și anume prezentarea proiectului de lege, inițierea moțiunii de cenzură, votarea moțiunii de cenzură sau adoptarea proiectului de lege prezentat sunt efecte ale deciziei Guvernului, acceptată de Parlament, de a-și angaja răspunderea. Astfel, situația juridică menționată trebuie calificată ca fiind facta praeterita, și nu facta pendentia. Doar în situația unei facta pendentia s-ar putea pune problema stabilirii unei conduite de urmat, însă decizia de angajare a răspunderii Guvernului fiind încheiată, Guvernul nu își poate retrage cererea de angajare a răspunderii, acesta fiind un act irevocabil al său.

44.Deși decizia Guvernului de a-și angaja răspunderea nu poate fi cenzurată de Parlament sub aspectul oportunității sale, în condițiile art. 114 alin. (2) din Constituție se poate depune și vota o moțiune de cenzură care are drept efect demiterea Guvernului. Cu privire la depunerea moțiunii de cenzură se invocă Decizia Curții Constituționale nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010, potrivit căreia aceasta are semnificația declanșării controlului parlamentar asupra activității Guvernului și, mutatis mutandis, constituie un act irevocabil în sensul inițierii acestui control; este o armă pusă îndeobște la îndemâna opoziției parlamentare și, nu în ultimul rând, este o formă de exprimare a opoziție față de măsurile adoptate de Guvern.

45.În ceea ce privește obiectul proiectului de lege asupra căruia Guvernul își poate angaja răspunderea, este invocată Decizia Curții Constituționale nr. 375 din 6 iulie 2005, prin care s-a statuat că dreptul Guvernului de a stabili conținutul și structura proiectului de lege pentru care își angajează răspunderea nu este absolut, ci trebuie să se bazeze pe existența unui scop unic. Această modalitate de legiferare apare ca o situație de excepție, justificată de existența unei stări de tensiune între Guvern și Parlament, din cauza căreia Guvernul este în imposibilitatea realizării programului de guvernare, situație care, în cazul de față, nu a existat. S-a subliniat că nicio dispoziție a Legii fundamentale nu interzice ca printr-o lege să fie reglementate mai multe domenii ale relațiilor sociale. Astfel, Guvernul poate opta ca într-un proiect de lege pe care îl supune Parlamentului spre adoptare, fie pe calea procedurii obișnuite de legiferare, fie prin angajarea răspunderii în fața Parlamentului, să propună reglementarea mai multor domenii prin modificări, completări sau abrogări ale mai multor acte normative în vigoare. Astfel, dacă proiectul de lege asupra căruia Guvernul și-a angajat răspunderea urmărește realizarea unui scop unic, înseamnă că se conferă ansamblului de reglementări unitate. Prin raportare la jurisprudența Curții Constituționale antemenționată, rezultă că nu pot fi primite susținerile autorilor sesizării cu privire la faptul că obiectul reglementării legii trebuie să conțină prevederi care se circumscriu clar doar unui singur domeniu, că angajarea răspunderii nu se poate face asupra unor proiecte legislative complexe, care prin efectele lor pot depăși limitele previziunii parlamentare.

46.De asemenea, nu poate fi primită nici susținerea că proiectul este supus doar unei dezbateri strict politice, proiectul neurmând procedura legislativă prevăzută de regulamentele parlamentare. Procedura angajării răspunderii Guvernului pentru un proiect de lege este o procedură complexă, de legiferare și de control parlamentar, și presupune în mod indirect legiferare, care se realizează tot de către Parlament, însă se derulează după o procedură specială prevăzută la nivel constituțional și la nivelul regulamentelor activităților comune ale celor două Camere. Astfel, parlamentarii pot depune amendamente, care pot fi acceptate de Guvern, în condițiile art. 114 alin. (3) din Constituție, în lipsa depunerii unei moțiuni de cenzură proiectul considerându-se adoptat, ceea ce s-a și întâmplat în speță.

47.Totodată, susținerea potrivit căreia în Parlament se află în procedură parlamentară un proiect cu un conținut identic, respectiv Legea de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018, nu corespunde realității. Astfel, din consultarea site-ului www.cdep.ro, rezultă că proiectul de lege de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018 a fost adoptat de Senat în condițiile art. 115 alin. (5) din Constituție, respectiv prin procedura adoptării tacite, ceea ce presupune că Senatul nu a dezbătut proiectul de lege menționat. În plus, legea a fost considerată adoptată prin simpla trecere a termenului de 30 de zile de la depunerea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018. Legea astfel adoptată de Senat avea un articol unic privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 114/2018 în forma adoptată de Guvern.

48.În ceea ce privește procedura legislativă de la Camera Deputaților, din aceeași sursă rezultă că proiectul de lege se află în procedura de avizare de către comisiile parlamentare din data de 6 martie 2019. Din analiza formei proiectului asupra căruia Comisia pentru industrii și servicii a exprimat aviz favorabil cu amendamente rezultă că aceasta este diferită în conținut de legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea.

49.De asemenea, susținerea potrivit căreia Guvernul nu poate întrerupe un proces de legiferare nu poate fi reținută, având în vedere că textele celor două proiecte sunt diferite și luând în considerare că sunt îndeplinite condițiile privind angajarea răspunderii Guvernului, astfel cum rezultă acestea din jurisprudența Curții Constituționale mai sus menționate.

50.Referitor la susținerea creării unui conflict juridic de natură constituțională ce se naște între procedura legislativă parlamentară în derulare și inițiativa legislativă recunoscută Guvernului de a legifera pe calea art. 114 din Constituție, se apreciază că autorii sesizării nu pot invoca pe calea controlului de constituționalitate în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție aspecte ce pot fi verificate în temeiul art. 146 lit. e) din Constituție privind soluționarea conflictului juridic de natură constituțională.

51.În consecință, se apreciază ca fiind neîntemeiate criticile formulate prin raportare la art. 1 alin. (4) și art. 61 alin. (1) și art. 114 din Constituție.

52.Curtea, la termenul de judecată din 29 ianuarie 2020, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a amânat pronunțarea, în temeiul dispozițiilor art. 57 și al art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pentru data de 12 februarie 2020, dată la care a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

examinând obiecția de neconstituționalitate, punctele de vedere ale președintelui Camerei Deputaților și Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile legii criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

53.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 15 și 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluționeze obiecția de neconstituționalitate.

54.Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie Legea privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, în ansamblul său, precum și dispozițiile art. I pct. 18 (cu referire la art. 41^1-41^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene) din lege. Dispozițiile legale criticate punctual au următorul cuprins:

–Art. 41^1:

(1)Beneficiarii dreptului la pensie pentru limita de vârstă aparținând sistemului public de pensii, cât și beneficiarii pensiilor de serviciu/pensiilor militare de stat/indemnizațiilor pentru limită de vârstă, anticipată/anticipată parțială, reglementate prin acte normative cu caracter special, care realizează venituri salariale sau, după caz, asimilate salariilor, potrivit legii, realizate din exercitarea unei activități pe bază de contract individual de muncă, raport de serviciu sau în baza actului de numire, potrivit legii, în cadrul autorităților și instituțiilor publice centrale și locale, indiferent de modul de finanțare și subordonare, precum și în cadrul regiilor autonome, societăților naționale, companiilor naționale și societăților comerciale la care capitalul social este deținut integral sau majoritar de stat ori de o unitate administrativ-teritorială, nu pot cumula pensia cu veniturile astfel realizate.

(2)Prevederile alin. (1) sunt aplicabile persoanelor care:

a)la data intrării în vigoare a prezentului articol sunt pensionari cumularzi;

b)după data intrării în vigoare a prezentului articol devin pensionari cumularzi.

(3)Prevederile prezentului articol nu se aplică persoanelor pentru care durata mandatului este stabilită expres prin Constituție sau care exercită un mandat ales în autorități publice prevăzute în Constituție.

(4)Prin excepție de la prevederile prezentului articol, personalul din sistemul de învățământ preuniversitar, sănătate și cultură, pensionat pentru limită de vârstă în baza principiului contributivității, poate fi menținut pe post, prin decizia ordonatorului principal de credite, numai în cazul în care postul nu poate fi ocupat de o persoană care nu a dobândit calitatea de pensionar și numai dacă neocuparea postului afectează buna funcționare a instituției.

(5)Prin excepție de la prevederile prezentului articol, personalul din Academia Română pensionat pentru limită de vârstă în baza principiului contributivității, poate fi menținut pe post, prin decizia ordonatorului principal de credite, numai în cazul în care postul nu poate fi ocupat de o persoană care nu a dobândit calitatea de pensionar și numai dacă neocuparea postului afectează buna funcționare a instituției.

(6)Prin excepție de la prevederile prezentului articol, asistenții personali ai persoanelor cu handicap pensionați pentru limită de vârstă în baza principiului contributivității, pot fi menținuți pe post, prin decizia ordonatorului principal de credite, numai în cazul în care postul nu poate fi ocupat de o persoană care nu a dobândit calitatea de pensionar și numai dacă neocuparea postului afectează buna funcționare a instituției.

(7)Prin excepție de la prevederile prezentului articol, personalul din cadrul societăților naționale, companiilor naționale și societăților comerciale la care capitalul social este deținut integral sau majoritar de stat, cărora li se aprobă bugetul de venituri și cheltuieli prin hotărâre de guvern, pensionat pentru limită de vârstă în baza principiului contributivității, poate fi menținut pe post, prin decizia ordonatorului principal de credite, numai în cazul în care postul nu poate fi ocupat de o persoană care nu a dobândit calitatea de pensionar și numai dacă neocuparea postului afectează buna funcționare a instituției.

(8)Prin excepție de la prevederile prezentului articol, personalul angajat cu contract individual de muncă pe post de pilot din cadrul Școlii Superioare de Aviație Civilă poate fi menținut pe post, prin decizia ordonatorului principal de credite, numai în cazul în care postul nu poate fi ocupat de o persoană care nu a dobândit calitatea de pensionar și numai dacă neocuparea postului afectează buna funcționare a instituției;

–Art. 41^2:

(1)Pensionarii prevăzuți la art. 41^1 alin. (2) lit. a) care desfășoară activități profesionale pe bază de contract individual de muncă, raport de serviciu sau în baza actului de numire în funcție au obligația ca, în termen de 15 zile lucrătoare de la data intrării în vigoare a art. 41^1, să își exprime în scris opțiunea între suspendarea plății pensiei pe durata exercitării activității și încetarea raporturilor de muncă, de serviciu sau a actului de numire în funcție.

(2)Persoanele prevăzute la art. 41^1 alin. (2) lit. b) au obligația ca, în termen de 15 zile lucrătoare de la data survenirii situației de cumul, să își exprime în scris opțiunea între suspendarea plății pensiei pe durata exercitării activității și încetarea raporturilor de muncă, de serviciu sau a actului de numire în funcție.

(3)Neîndeplinirea obligației privind exprimarea opțiunii în termenul prevăzut alin. (1) și (2) constituie cauză de încetare de drept a raporturilor de muncă stabilite în baza contractului individual de muncă sau a actului de numire în funcție, precum și a raporturilor de serviciu.

(4)În cazul în care opțiunea este exprimată în termenul prevăzut la alin. (1) și (2), plata pensiei se suspendă începând cu luna următoare celei în care a fost exprimată opțiunea pentru continuarea activității. Sumele încasate necuvenit cu titlu de pensie se recuperează de la pensionari, cu respectarea termenului general de prescripție.

(5)În termen de 5 zile lucrătoare de la exprimarea opțiunii, angajatorul are obligația de a notifica în scris casele teritoriale de pensii, Casa sectorială a Ministerului Apărării Naționale, Casa sectorială a Ministerului Afacerilor Interne și Casa sectorială a Serviciului Român de Informații, după caz;

–Art. 41^3: „Angajatorul are obligația de a lua măsurile necesare constatării cazurilor prevăzute la art. 41^2“.

55.Textele constituționale invocate în susținerea obiecției de neconstituționalitate sunt cele art. 1 alin. (4) privind principiul separației și echilibrului puterilor în stat, art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 41 alin. (1) privind dreptul la muncă, art. 44 alin. (1) privind dreptul de proprietate privată, art. 47 alin. (2) privind dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului și art. 114 privind angajarea răspunderii Guvernului.

(1)Parcursul legislativ al legii analizate56. Legea supusă controlului de constituționalitate a fost adoptată în urma angajării răspunderii Guvernului. Proiectul de lege a fost înregistrat la data de 18 decembrie 2019; totodată, sa stabilit că ședința comună a Camerei Deputaților și Senatului consacrată angajării răspunderii Guvernului asupra acestui proiect de lege să aibă loc la data de 23 decembrie 2019, ora 16,00. Conform unei adrese a Guvernului din data de 23 decembrie 2019, proiectul de lege a fost modificat și completat ca urmare a includerii unor amendamente formulate de senatori și deputați, în conformitate cu art. 114 alin. (3), acceptate de Guvern. La data de 23 decembrie 2019, Guvernul și-a angajat răspunderea în fața Parlamentului pe acest proiect de lege, potrivit art. 114 din Constituție. Întrucât nu a fost depusă nicio moțiune de cenzură în termen de 3 zile de la prezentarea proiectului de lege, acesta a fost considerat adoptat. Legea astfel adoptată a fost depusă, la data de 30 decembrie 2019, la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituționalității legii, iar în aceeași zi a fost formulată prezenta obiecție de neconstituționalitate.

57.La data de 6 ianuarie 2020 a fost adoptată Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 11 din 9 ianuarie 2020, care a reluat întregul conținut normativ al legii supuse controlului de constituționalitate, mai puțin dispozițiile art. I pct. 18 (cu referire la art. 41^1-41^3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene) din lege, cu referire la interdicția cumulului pensiei cu salariul.

În jurisprudența sa, Curtea a constatat că „soluția aleasă de Guvern de a emite, chiar în ziua premergătoare celei în care Curtea Constituțională urma să se pronunțe asupra constituționalității Legii de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009, o nouă ordonanță de urgență prin care abrogă ordonanța de urgență aprobată prin lege de Parlament, dar preia integral conținutul acesteia, pune în discuție comportamentul constituțional de ordin legislativ al Executivului față de Parlament și, nu în cele din urmă, față de Curtea Constituțională“ (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009). Ulterior, prin Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 14 ianuarie 2010, Curtea a constatat neconstituționalitatea noii ordonanțe de urgență, din moment ce aceasta promova exact aceeași soluție legislativă cu cea constatată, în precedent, ca fiind neconstituțională. Totuși, o atare situație nu se pune în cauza de față, având în vedere că criticile de neconstituționalitate formulate vizează numai procedura de adoptare a legii analizate (aspect care nu se regăsește cu privire la ordonanța de urgență adoptată) și interzicerea cumulului pensiei cu salariul (aspect nu se regăsește în conținutul normativ al ordonanței de urgență adoptată), aspecte care nu au incidență asupra ordonanței de urgență.

(2)Admisibilitatea obiecției de neconstituționalitate58. Curtea constată că obiecția de neconstituționalitate formulată îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție, atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba despre o lege adoptată și nepromulgată, cât și sub cel al titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind formulată de un număr de 111 deputați.

59.Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanța de contencios constituțional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, începând de la același moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgență. Curtea reține că, în cazul de față, legea a fost adoptată în procedură de urgență și, luând act de faptul că obiecția de neconstituționalitate a fost formulată în termenul de 2 zile prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 (30 decembrie 2019), constată că obiecția de neconstituționalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanța de control constituțional [a se vedea ipoteza întâi din paragraful 70 al Deciziei nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, potrivit căreia „o sesizare a Curții Constituționale (i) va fi întotdeauna admisibilă dacă se realizează în interiorul termenelor legale de 5 zile, respectiv 2 zile, prevăzute de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992“].

(3)Analiza obiecției de neconstituționalitate

(3.1.) Jurisprudența Curții Constituționale60. Prin Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998, Curtea a statuat că „Guvernul își poate angaja răspunderea politică pentru un proiect de lege ce se consideră adoptat, dacă Guvernul nu a fost demis. Angajarea răspunderii este o procedură mixtă, de control parlamentar, întrucât permite inițierea unei moțiuni de cenzură, și de legiferare, deoarece proiectul de lege în legătură cu care Guvernul își angajează răspunderea se consideră adoptat, dacă o asemenea moțiune nu a fost depusă sau, fiind inițiată, a fost respinsă. Prevederea constituțională nu distinge cu privire la natura proiectului de lege respectiv. Rezultă că el poate fi de natura legilor organice sau a legilor ordinare, cu excluderea legii constituționale de revizuire a Constituției, pentru care există o procedură specială, [...] în cadrul căreia Guvernul nu poate avea calitatea de inițiator. A adăuga o altă restricție [...] referitoare la aprobarea unei ordonanțe de urgență nu poate avea decât semnificația modificării textului constituțional al art. 113 [devenit art. 114 după revizuirea Constituției - s.n.], ceea ce, de principiu, este inadmisibil. Când legea nu distinge, nici interpretul nu poate distinge, iar o normă constituțională nu poate fi modificată pe cale de interpretare“. S-a mai arătat că art. 114 din Constituție „instituie o procedură specifică de adoptare a legii, diferită de aceea reglementată de secțiunea a 3-a «Legiferarea» din capitolul 1 al titlului III din Constituție, justificată [...] prin aceea că «Riscul căderii Guvernului compensează transformarea proiectului în lege, eludând procedura legislativă parlamentară». [...] Reforma cadrului juridic al privatizării, în condițiile întârzierilor produse și pentru accelerarea acestui proces, cu scopul de «a reduce pagubele pricinuite mediului, a diminua riscul investitorului și a maximiza credibilitatea Guvernului în procesul de privatizare», așa cum se arată în aceeași expunere de motive [la proiectul de lege - s.n.], justifică urgența măsurilor adoptate“.

61.Prin Decizia nr. 375 din 6 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 591 din 8 iulie 2005, Curtea a statuat că „angajarea răspunderii Guvernului este o procedură parlamentară simplificată de adoptare a unei legi. Această procedură poate genera o moțiune de cenzură provocată de Guvern. În cazul în care cel puțin o pătrime din numărul total al deputaților și senatorilor nu sunt de acord cu angajarea răspunderii Guvernului ori cu conținutul proiectului de lege, aceștia pot depune o moțiune de cenzură, iar dacă moțiunea este adoptată cu votul majorității deputaților și senatorilor, Guvernul suportă cea mai severă sancțiune, aceea a demiterii“.

62.Prin Decizia nr. 298 din 29 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, Curtea a reținut că, „potrivit art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituție, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării, însă instituirea și a altor modalități de legiferare, și anume angajarea răspunderii Guvernului și delegarea legislativă, nu aduce atingere «monopolului legislativ al Parlamentului», atât timp cât aceste modalități sunt utilizate în condițiile prevăzute de Constituție. De altfel, adoptarea unui proiect de lege pe calea angajării răspunderii Guvernului este o procedură legislativă parlamentară. Adoptarea proiectului de lege elaborat de Guvern pe calea acestei proceduri, respectă regulile specifice procedurii ordinare de adoptare a legii, cu unele excepții (suprimarea dezbaterilor în comisii și în plen), ceea ce nu duce la caracterizarea exclusiv guvernamentală a mecanismului de promovare a proiectului de lege“.

63.Prin Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, Curtea a statuat că „Guvernul poate recurge la angajarea răspunderii sale, indiferent de faza în care se află procedura legislativă. Rolul unei asemenea proceduri este de a coagula o majoritate parlamentară, dar și de a surmonta actele obstrucționiste ale opoziției în cursul dezbaterilor legislative. Adoptarea acestei legi prin procedura prevăzută de art. 114 din Constituție a fost necesară pentru a răspunde într-un timp cât mai scurt la cerințele Fondului Monetar Internațional. Prin prisma acestor considerente, Curtea reține că Guvernul a recurs la această procedură in extremis, întrucât structura politică a Parlamentului nu permitea adoptarea proiectului de lege în procedură uzuală sau de urgență“.

64.Prin Decizia nr. 1.557 din 18 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 40 din 19 ianuarie 2010, Curtea a statuat că angajarea răspunderii Guvernului este o „procedură complexă ce implică raporturi de natură mixtă, deoarece, pe de o parte, prin conținutul său este un act ce emană de la executiv și, pe de altă parte, prin efectul său, fie produce un act de legiferare - așa cum este în speța de față -, fie se ajunge la demiterea Guvernului. Așa fiind, angajarea răspunderii asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi, care, neurmând procedura parlamentară obișnuită, este practic adoptată tacit în absența dezbaterilor, Guvernul ținând cont sau nu de amendamentele făcute. La această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă in extremis atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obișnuită sau în procedura de urgență nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgență. [...]. De altfel, angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmărește ca acesta să fie adoptat în condiții de maximă celeritate, conținutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanță, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată. Altfel, nu se justifică recurgerea de către Guvern la procedura angajării răspunderii asupra proiectului de lege“.

65.Prin Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Curtea a statuat că „nu subzistă condiția urgenței care să fi determinat o astfel de măsură din partea Guvernului (angajarea răspunderii pe proiectul de lege privind educația națională - s.n.), câtă vreme măsurile prevăzute în proiectul de lege intră în efectivitate începând cu anul școlar 2011-2012, iar unele dintre acestea chiar cu anul școlar 2012-2013“.

66.Prin Decizia nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 818 din 7 decembrie 2010, Curtea a statuat că „Decizia Guvernului de a-și angaja răspunderea nu poate fi cenzurată de Parlament sub aspectul oportunității sale, însă, la nivelul Parlamentului, în condițiile procedurale stabilite prin Constituție și Regulamentul ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului, se poate depune și vota o moțiune de cenzură care are drept efect demiterea Guvernului. Moțiunea de cenzură se constituie într-un adevărat instrument de natură constituțională pus la îndemâna Parlamentului în vederea realizării controlului parlamentar asupra activității Guvernului“.

67.Față de jurisprudența expusă mai sus, Curtea, prin Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, a reținut că angajarea răspunderii Guvernului se evaluează în funcție de patru criterii impuse de art. 114 din Constituție, și anume:

(i)existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea;

(ii)necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate;

(iii)importanța domeniului reglementat;

(iv)aplicarea imediată a legii în cauză.

68.Cu privire la caracterul unitar al proiectului de lege asupra căruia Guvernul își poate angaja răspunderea, Curtea, prin Decizia nr. 147 din 16 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, care a privit obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, a statuat că legiuitorul poate să reglementeze printr-o lege un grup complex de relații sociale, în vederea obținerii unui rezultat dezirabil la nivelul întregii societăți. Din acest punct de vedere legea criticată reglementează, în mod primar, modifică și completează acte normative existente, pentru obținerea transparenței decizionale, în scopul prevenirii și combaterii corupției. Astfel de reglementări nu se abat de la regulile întocmirii unui proiect de lege, așa cum sunt stabilite prin Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, însă prin complexitatea lor nu au aceeași alcătuire ca un proiect de lege consacrat reglementării unei singure materii. Având în vedere scopul unic al noii reglementări cuprinse în legea criticată, modul în care aceasta este structurată nu este de natură să afecteze art. 114 alin. (1) din Constituție și nici art. 3 și 12 din Legea nr. 24/2000.

69.Prin Decizia nr. 375 din 6 iulie 2005, Curtea a statuat că nicio dispoziție a Legii fundamentale nu interzice ca printr-o lege să fie reglementate mai multe domenii ale relațiilor sociale. Astfel, Guvernul poate opta ca într-un proiect de lege pe care îl supune Parlamentului spre adoptare, fie pe calea procedurii obișnuite de legiferare, fie prin angajarea răspunderii în fața Parlamentului, să propună reglementarea mai multor domenii prin modificări, completări sau abrogări ale mai multor acte normative în vigoare. Prin proiectul de lege supus controlului, și anume Legea privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, s-a urmărit realizarea unui scop unic, acela de reglementare unitară a mai multor domenii care privesc monitorizarea României în cadrul procesului de aderare la Uniunea Europeană, ceea ce conferă ansamblului de reglementări unitate.

70.Având în vedere aceste repere jurisprudențiale, Curtea a recomandat, prin Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 23 iunie 2011, și Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, pronunțate în cadrul competenței Curții Constituționale de a verifica inițiativele de revizuire a Constituției, completarea prevederilor art. 114 alin. (1) din Constituție, în sensul limitării obiectului asupra căruia Guvernul își poate angaja răspunderea la un program, o declarație de politică generală sau la un singur proiect de lege care să reglementeze unitar relații sociale care privesc un singur domeniu.

(3.2.) Analiza propriu-zisă a criticilor de neconstituționalitate71. Examinând jurisprudența anterior menționată, Curtea reține că angajarea răspunderii Guvernului se evaluează în funcție de patru criterii impuse de art. 114 din Constituție, și anume:

(i)existența unei urgențe în adoptarea măsurilor conținute în legea asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea;

(ii)necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate;

(iii)importanța domeniului reglementat;

(iv)aplicarea imediată a legii în cauză. Cel de-al treilea criteriu menționat (importanța domeniului reglementat), precum și prescripția normativă expresă a prevederilor art. 114 alin. (1) din Constituție relevă faptul că premisa analizei Curții Constituționale în privința îndeplinirii celor patru criterii enunțate este aceea a unui proiect de lege al cărui obiect de reglementare se subsumează unui domeniu unic. Prin urmare, pentru a se constata că Guvernul și-a angajat răspunderea asupra unui singur proiect de lege, este necesară o evaluare a proiectului de lege prezentat Parlamentului atât din punct de vedere formal, cât și material. În consecință, Curtea urmează a analiza cu precădere critica de neconstituționalitate formulată de autorii obiecției de neconstituționalitate potrivit căreia legea adoptată are un caracter eterogen, întrucât vizează o multitudine de acte normative și, astfel, nu ar constitui un proiect de lege în sensul art. 114 alin. (1) din Constituție.

72.În cauză, Curtea reține că, în mod formal, prin procedura angajării răspunderii a fost adoptat un singur proiect de lege. Totuși, evaluând conținutul normativ al Legii privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative, se constată că însuși titlul acesteia atestă faptul că legea vizează domeniul fiscal și cel bugetar, precum și un număr nespecificat de domenii care se circumscriu operațiunii de modificare și completare a „unor“ acte normative.

73.De principiu, reglementările fiscale vizează cadrul legal privind impozitele, taxele și contribuțiile sociale obligatorii, care sunt venituri ale bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetului Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, bugetului asigurărilor pentru șomaj și fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale; contribuabilii care au obligația să plătească aceste impozite, taxe și contribuții sociale; modul de calcul și de plată a acestora; procedura de modificare a acestor impozite, taxe și contribuții sociale [art. 1 alin. (1) din Codul fiscal]. În schimb, reglementările bugetare se referă la prevederea și aprobarea în fiecare an a veniturilor și cheltuielilor sau, după caz, numai a cheltuielilor, în funcție de sistemul de finanțare a instituțiilor publice [a se vedea definiția bugetului din art. 2 pct. 6 din Legea nr. 500/2002]. Cheltuielile bugetare sunt reprezentate de sumele aprobate în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, în limitele și potrivit destinațiilor stabilite prin bugetele respective, iar veniturile bugetare reprezintă resursele bănești care se cuvin bugetelor antereferite, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuții și alte vărsăminte. Astfel, dacă domeniul fiscal se referă la sistemul de taxe, impozite și contribuții sociale, cel bugetar vizează previzionarea și aprobarea anuală a veniturilor și cheltuielilor, în funcție de cadrul normativ existent și de prioritățile politicilor/strategiilor publice. Prin urmare, reglementările fiscale sunt într-o strânsă conexiune cu cele bugetare, fără ca acestea să se identifice între ele, fiecare dintre cele două domenii menținându-și individualitatea bine conturată. Totodată, Curtea reține că domeniul fiscal ține de obiectul de reglementare a legilor ordinare, iar, potrivit art. 75 alin. (1) din Constituție, acestea se supun spre dezbatere și adoptare Senatului, ca primă Cameră sesizată, și, ulterior, Camerei Deputaților, în calitate de Cameră decizională. În schimb, domeniul bugetar se referă la aspectele care țin de bugetul de stat și de bugetul asigurărilor sociale de stat. Proiectele acestor bugete se întocmesc numai de Guvern, iar aprobarea lor se realizează de Parlament în ședință comună, cu votul majorității deputaților și senatorilor [art. 65 alin. (2) lit. b) și art. 138 alin. (2) din Constituție]. Aceste aspecte reliefează faptul că măsurile financiar-bugetare vizează două materii de reglementare distincte, astfel că legea adoptată nu are un scop unic.

74.De asemenea, Curtea constată că legea criticată abrogă, modifică sau completează, prorogă aplicarea, după caz, a următoarelor acte normative (23 la număr):

–Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1116 din 29 decembrie 2018;

–Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 245 din 29 martie 2019;

–Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002;

–Legea nr. 159/2016 privind regimul infrastructurii fizice a rețelelor de comunicații electronice, precum și pentru stabilirea unor măsuri pentru reducerea costului instalării rețelelor de comunicații electronice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 559 din 25 iulie 2016;

–Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 28 iunie 2017;

–Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 111/2010 privind concediul și indemnizația lunară pentru creșterea copiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 830 din 10 decembrie 2010, aprobată cu modificări prin Legea nr. 132/2011;

–Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 88/2013 privind adoptarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru îndeplinirea unor angajamente convenite cu organismele internaționale, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 593 din 20 septembrie 2013, aprobată cu modificări prin Legea nr. 25/2014;

–Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului național de dezvoltare locală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 230 din 22 aprilie 2013, aprobată prin Legea nr. 89/2015;

–Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 privind unele măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 973 din 7 decembrie 2017, aprobată cu completări prin Legea nr. 80/2018;

–Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 670 din 3 august 2006;

–Legea nr. 411/2004 privind fondurile de pensii administrate privat, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 18 iulie 2007;

–Legea nr. 136/2019 pentru abrogarea alin. (1), (2) și (4) ale art. 40 din Ordonanța Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, precum și pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 28/1999 privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 587 din 17 iulie 2019;

–Legea educației fizice și sportului nr. 69/2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 200 din 9 mai 2000;

–Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 688 din 10 septembrie 2015;

–Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 485 din 16 iulie 2012;

–Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 18 mai 2007, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 160/2012;

–Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 38/2019 privind modificarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului național de dezvoltare locală și pentru modificarea și completarea Legii nr. 411/2004 privind fondurile de pensii administrate privat, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 434 din 31 mai 2019;

–Legea nr. 318/2015 pentru înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare a Bunurilor Indisponibilizate și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 961 din 24 decembrie 2015;

–Legea nr. 121/2014 privind eficiența energetică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 574 din 1 august 2014;

–Ordonanța Guvernului nr. 25/2001 privind înființarea Companiei Naționale de Investiții „C.N.I.“ - S.A., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 17 august 2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 117/2002;

–Ordonanța Guvernului nr. 57/2002 privind cercetarea științifică și dezvoltarea tehnologică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 643 din 30 august 2002, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 324/2003;

–Legea nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 9 iulie 2019;

–Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019.75. Astfel, Curtea reține că modificările legislative vizează, cu titlu exemplificativ, domenii precum investițiile publice, salarizarea personalului plătit din fonduri publice, concediul și indemnizația lunară pentru creșterea copilului, sistemul public de pensii, programul național de dezvoltare locală, circulația pe drumurile publice, pensiile administrate privat, energia electrică și gazele naturale, domeniile fiscal, administrativ și bugetar, ceea ce duce la concluzia că acest act normativ nu vizează un singur domeniu de reglementare. Astfel, actul normativ analizat nu are un obiect de reglementare clar, unic și bine definit pentru că acesta nu modifică un singur act normativ, ci modifică mai multe dispoziții din diverse acte normative, eterogene ca obiect de reglementare. Chiar dacă cele mai multe modificări din cuprinsul legii analizate au vizat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018, se poate constata că celelalte modificări și completări operate în corpul legii nu sunt conexe și indispensabile acesteia, ci ele se alătură, ca modificări și completări ale diverselor acte normative vizate, modificărilor și completărilor aduse ordonanței de urgență antereferite, astfel că scopul actului normativ analizat nu este unic, ci multiplu subsumat fiecărui domeniu reglementat. Mai mult, legea analizată cuprinde și reglementări proprii, de bază, ce nu reprezintă evenimente legislative cu incidență asupra altor acte normative de bază (spre exemplu, art. XXI-XXV, art. XXVII-XXIX, art. XXXI, art. XXXV sau art. XXXVI). Astfel, Curtea ajunge la concluzia că modificările și completările operate prin legea criticată nu permit nici stabilirea obiectului său unic de reglementare și, implicit, nici determinarea relației de conexitate cu celelalte materii normate. Astfel, legea nu are un singur domeniu de reglementare, ci mai multe, fiecare domeniu păstrându-și individualitatea. Or, o lege nu poate viza decât un singur domeniu de reglementare, precum și domenii aflate în conexitate directă cu acesta. În acest sens sunt și prevederile art. 14 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, care stabilesc că reglementările de același nivel și având același obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ, iar un act normativ poate cuprinde reglementări și din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act.

76.Modificarea și completarea unui număr atât de însemnat de acte normative nu pot fi realizate pe calea unei singure legi, lege care nu reprezintă nici măcar o încercare de codificare în materie, ci una care exprimă diferite opțiuni legislative în domenii eterogene în sine. Este adevărat că, potrivit art. 74 din Constituție, deputații, senatorii și Guvernul pot prezenta, după caz, propuneri și proiecte de legi organice și ordinare, indiferent de domeniul avut în vedere, însă este de la sine înțeles că propunerea/proiectul de lege trebuie să vizeze relații sociale omogene. În caz contrar, s-ar ajunge la situația inadmisibilă ca printr-o/printr-un propunere/proiect de lege să se reglementeze relații sociale variate cu sau fără legătură între ele, iar legea astfel adoptată să nu reflecte unitate normativă și un scop unic.

77.În consecință, Curtea constată că prin promovarea unui proiect de lege cuprinzând reglementări dintr-o multitudine de materii pe calea angajării răspunderii Guvernului a fost încălcat art. 114 alin. (1) din Constituție. Acest text constituțional prevede în mod expres că o procedură de angajare a răspunderii Guvernului vizează un singur proiect de lege, iar rațiunea unei asemenea reglementări rezidă în faptul că în sine procedura de angajare a răspunderii Guvernului în fața Parlamentului este una care limitează rolul de legiferare al Parlamentului, astfel că aceasta trebuie și poate fi realizată doar în condiții restrictive. Or, în cauza de față, Guvernul nu a făcut altceva decât să convertească o serie de proiecte de lege care ar fi vizat cele peste 20 de acte normative modificate/completate/prorogate într-unul singur tocmai în scopul de a se încadra, în mod formal, în prescripția normativă a art. 114 alin. (1) din Constituție. Un astfel de proiect de lege eludează, însă, atât litera, cât și scopul textului constituțional, astfel încât legea adoptată prin procedura angajării răspunderii Guvernului este neconstituțională.

78.Având în vedere cele constatate, Curtea nu va putea proceda la analiza criteriilor necesar a fi întrunite în vederea angajării răspunderii Guvernului, astfel cum acestea au fost detaliate prin Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010.

79.Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecția de neconstituționalitate formulată și constată că Legea privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative este neconstituțională.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și prim-ministrului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 12 februarie 2020.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent-șef,

Benke KárolyOPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu soluția pronunțată de Curtea Constituțională formulăm prezenta opinie separată, considerând că obiecția de neconstituționalitate cu privire la dispozițiile Legii privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative trebuia respinsă prin raportare la criticile de neconstituționalitate extrinsecă formulate întrucât:

–Angajarea răspunderii Guvernului poate privi un act normativ complex, care poate inclusiv să modifice unele dispoziții din acte normative aflate în vigoare.– Procedura angajării răspunderii Guvernului se poate desfășura în paralel cu o altă procedură legislativă parlamentară care privește doar parțial și parcelar același domeniu de reglementare ca și proiectul de lege astfel adoptat.

1.Legea supusă controlului de constituționalitate a fost adoptată ca urmare a angajării răspunderii Guvernului la data de 30 decembrie 2019 și a fost deferită Curții Constituționale în aceeași zi. Ea își propune să instituie unele măsuri fiscalbugetare, inclusiv prin modificarea a numeroase acte normative în vigoare, între care se numără și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 (în continuare OUG nr. 114/2018) privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare. La data la care Guvernul și-a angajat răspunderea asupra legii deferite Curții Constituționale, unul din actele normative vizate de legea criticată, anume OUG nr. 114/2018, se afla în procedură legislativă la camera decizională.

2.Autorii obiecției de neconstituționalitate susțin că legea criticată încalcă art. 114 din Constituție deoarece procedura angajării răspunderii Guvernului (i) nu poate fi utilizată pentru adoptarea unui proiect de lege eterogen, care vizează peste 25 de alte acte normative, și (ii) nu poate fi utilizată în condițiile în care în procedură parlamentară se află un proiect de act normativ cu același obiect de reglementare, deoarece astfel sar ajunge la un blocaj instituțional în sensul că Parlamentul ar fi pus în imposibilitatea de a legifera.

3.1.Cu privire la primul motiv invocat, jurisprudența Curții Constituționale a stabilit că „nicio dispoziție a Legii fundamentale nu interzice ca printr-o lege să fie reglementate mai multe domenii ale relațiilor sociale. Astfel, Guvernul poate opta ca întrun proiect de lege, pe care îl supune Parlamentului spre adoptare, fie pe calea procedurii obișnuite de legiferare, fie prin angajarea răspunderii în fața Parlamentului să propună reglementarea mai multor domenii prin modificări, completări sau abrogări a mai multor acte normative în vigoare“ (Decizia nr. 375/2005). De altfel, această jurisprudență prin care Curtea Constituțională a permis reglementarea unui „grup complex de relații sociale în vederea obținerii unui rezultat dezirabil“ este constantă (a se vedea deciziile nr. 147/2003, nr. 1.557/2009, nr. 1/2014), iar Curtea Constituțională a menționat explicit că și în această materie, a angajării răspunderii Guvernului, „când legea nu distinge, nici interpretul nu poate distinge, iar o normă constituțională nu poate fi modificată pe cale de interpretare“ (Decizia nr. 34/1998). În cazul de față Guvernul a avut în vedere reglementarea relațiilor sociale referitoare la constituirea veniturilor și stabilirea cheltuielilor bugetului de stat, adică un domeniu de reglementare unitar, indiferent de împrejurarea că, formal, implicațiile actului normativ adoptat prin angajarea răspunderii Guvernului pot afecta mai multe acte normative.

3.2.Este adevărat că în deciziile nr. 799/2011 și nr. 80/2014, pronunțate din oficiu cu privire la inițiative de revizuire a Constituției care nu au fost finalizate cu modificarea textului acesteia, Curtea a sugerat ca într-o viitoare revizuire a Legii fundamentale să fie reținută soluția normativă în conformitate cu care obiectul asupra căruia Guvernul își poate angaja răspunderea să fie limitat la un singur act normativ care să privească un unic domeniu de reglementare. Însă, de lege lata, Curtea Constituțională nu are atribuții de inițiator sau decident final în cadrul procesului de revizuire a Constituției, ceea ce face ca astfel de sugestii să nu aibă caracter constrângător. Pe de altă parte, Curtea a precizat anterior expres că o decizie a sa referitoare la o inițiativă de revizuire a Constituției ce nu a intrat în vigoare „nu poate face parte din fondul activ al jurisprudenței Curții Constituționale“ și „nu poate avea același efect juridic obligatoriu erga omnes și pentru viitor ca și celelalte decizii pronunțate de Curte“ (Decizia nr. 875/2018). În concluzie, recomandările făcute de jurisdicția constituțională în deciziile nr. 799/2011 și nr. 80/2014 și adresate puterii constituante derivate își păstrează statutul de sugestie și nu pot avea efect juridic obligatoriu erga omnes ca celelalte decizii ale jurisdicției.

3.3.Deși doctrina este unanimă în a sublinia necesitatea ca angajarea răspunderii Guvernului să privească un unic proiect de act normativ, care să reglementeze unitar relații sociale care privesc un singur domeniu, jurisprudența constantă a Curții Constituționale a invalidat această interpretare a art. 114 din Constituție și a dat câștig de cauză unei abordări care permite legiuitorului o largă marjă de apreciere în privința stabilirii domeniului reglementat prin utilizarea procedurii angajării răspunderii Guvernului.

Prin urmare, consecventă cu propria sa jurisprudență, Curtea Constituțională trebuia să respingă această critică de neconstituționalitate extrinsecă astfel cum a fost formulată de autorii sesizării.

4.1.Cu privire la cel de-al doilea motiv invocat, anume imposibilitatea Guvernului de a recurge la procedura angajării răspunderii în condițiile în care legea criticată modifică OUG nr. 114/2018, iar legea de aprobare a acesteia se află în procedură parlamentară avansată la Camera decizională, se observă că aceasta este fundamentată pe aparenta analogie din prezenta cauză cu cea din Decizia nr. 1.431/2010. În acea decizie Curtea Constituțională a constatat existența unui conflict juridic de natură constituțională între Parlament și Guvern pentru că Guvernul își angajase răspunderea asupra unui proiect de lege identic cu unul inițiat tot de el și pe care îl supusese anterior Parlamentului spre aprobare prin procedura parlamentară legislativă obișnuită.

4.2.Numai că, spre deosebire de situația din Decizia nr. 1.431/2010, în prezenta speță situația juridică este diferită și substanța normativă asupra căreia poartă cele două acte normative este diferită. Astfel, în prezenta cauză Guvernul nu a inițiat o lege pe care să o fi trimis spre aprobare în Parlament și în timp ce ea ar fi fost dezbătută Guvernul ar fi încercat să urgenteze procedurile parlamentare prin angajarea răspunderii sale asupra aceluiași text, ci Guvernul și-a angajat răspunderea asupra unui text care vizează, parțial și parcelar, inclusiv texte dintr-o lege aflată în dezbaterea Parlamentului. În plus, substanța normativă a legii asupra căreia Guvernul și-a angajat răspunderea este diferită de cea a legii aflate deja în dezbatere parlamentară:

–în vreme ce Legea de aprobare a OUG nr. 114/2018 se referă doar la acest act normativ, Legea privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative vizează un ansamblu mult mai complex de măsuri, printre care se regăsesc și unele stipulate de OUG nr. 114/2018 și pe care această din urmă lege își propune să le modifice;

–în vreme ce Legea de aprobare a OUG nr. 114/2018 a fost supusă aprobării Parlamentului pentru că aceasta este o condiție de validitate a actului de legislație delegată conform art. 115 din Constituție, Legea privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative nu mai fost supusă procedurii de legiferare anterior momentului la care Guvernul și-a angajat răspunderea asupra ei;

–în vreme ce scopul Legii de aprobare a OUG nr. 114/2018 este acela de a încheia procedura delegării legislative, scopul Legii privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative este acela de a crea noi norme juridice de rang legislativ.

4.3.Din moment ce textul constituțional al art. 114 nu distinge, angajarea răspunderii poate fi realizată asupra unui proiect de lege al cărui obiect de reglementare este determinat în mod exclusiv de Guvern, inclusiv asupra unui proiect de lege care vizează, între altele, modificarea și completarea unei ordonanțe de urgență a cărei legi de aprobare se află în curs de dezbatere la Parlament. Pe de o parte, jurisprudența Curții Constituționale a demonstrat faptul că Guvernul are posibilitatea să își angajeze răspunderea asupra unei legi de aprobare a unei ordonanțe de urgență (Decizia nr. 34/1998). Pe de altă parte, dacă Guvernul ia decizia angajării răspunderii sale, inclusiv asupra unor măsuri ce modifică norme deja stabilite printr-o ordonanță de urgență intrată în vigoare, nimic din Constituție nu îl obligă să recurgă la această procedură exclusiv pentru a face adoptat proiectul de lege de aprobare a respectivei ordonanțe de urgență. Cunoscând conținutul normativ al respectivei ordonanțe de urgență Guvernul este liber să decidă cum se raportează la ea, tot așa cum este liber să decidă cum se raportează la orice alt act normativ aflat în vigoare și pe care ar dori să îl modifice prin utilizarea unei proceduri prevăzute de Constituție. Faptul că două procese decizionale de natură legislativă se desfășoară în paralel și vizează domenii de reglementare care se suprapun doar parțial nu este o noutate pentru legiuitorul român și nu se constituie într-o limită formală ori materială pentru niciuna dintre cele două proceduri legislative. În egală măsură nu este o noutate nici faptul că ar fi de dorit să existe o mai mare eficiență a procesului legislativ din Parlament.

Prin urmare, consecventă cu propria sa jurisprudență, Curtea Constituțională trebuia să respingă această critică de neconstituționalitate extrinsecă astfel cum a fost formulată de autorii sesizării.

Pentru toate aceste motive considerăm că procedura angajării răspunderii Guvernului asupra Legii privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative a fost realizată cu respectarea prevederilor art. 114 din Constituție.

Judecători,

dr. Livia Stanciu

prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu