Decizie nr. 498 din 24 iunie 2015

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Marieta Safta - prim-magistrat-asistent

1.Pe rol se află pronunţarea asupra obiecţiei de neconstituţionalitate referitoare la "unele prevederi ale Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative", obiecţie formulată de un număr de 78 deputaţi aparţinând Grupului Parlamentar al Partidului Naţional Liberal.

2.Cu Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2/2.901 din 28 mai 2015, secretarul general al Camerei Deputaţilor a transmis obiecţia de neconstituţionalitate, care a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.151 din 28 mai 2015 şi constituie obiectul Dosarului nr. 996 A/2015. La sesizare s-a anexat lista cuprinzând semnăturile autorilor acesteia.

3.În motivarea sesizării se susţine că articolul 5 al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 încalcă prevederile alin. (1), (4) şi (6) ale art. 115 din Constituţie potrivit cărora delegarea legislativă către Guvern este permisă doar în domenii ce nu constituie obiectul legilor organice, iar ordonanţele de urgenţă pot fi adoptate numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, neputând afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie.

4.Potrivit susţinerilor autorilor sesizării, din analiza preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 nu reies cu claritate, într-o manieră cuantificabilă, elementele de fapt ale situaţiei extraordinare. Se invocă în acest sens jurisprudenţă a Curţii Constituţionale în care s-a statuat asupra înţelesului sintagmei "situaţie extraordinară" (Decizia nr. 447/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, Decizia nr. 421/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Decizia nr. 255/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Decizia nr. 258/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006). Se arată că, în cazul de faţă, adoptarea de către Guvern a Ordonanţei de urgenţă nr. 86/2014 nu a fost motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul nu a intervenit. Dimpotrivă, în această materie existau reglementări, chiar dacă nu codificate într-un singur act normativ, astfel că era cu atât mai necesară evidenţierea şi explicarea urgenţei reglementării domeniului de către Guvern.

5.Se mai invocă încălcarea, prin aceleaşi dispoziţii legale, a prevederilor art. 1 alin. (4) din Constituţie, care consacră principiul separaţiei puterilor în stat. Se arată în acest sens că Inspecţia Muncii este una dintre cele mai vechi instituţii din domeniul social, departamentul existând încă din anul 1894. Din 1999 există această instituţie "cu istorie şi sarcini dificile, fiind singura care apără drepturile salariaţilor în relaţiile de muncă." Se apreciază că, "în condiţiile în care aceste instituţii au funcţionat şi au dat un bun randament separat, este evident că de fapt scopul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 este acela de a înlătura funcţionari publici ce ocupau în mod legitim funcţii de conducere în aceste structuri, pentru ca sub aparenţa înfiinţării unor funcţii noi şi cu păstrarea atribuţiilor şi responsabilităţilor ce reveneau funcţiilor desfiinţate să poată fi creat cadrul simulat al angajării pe aceste noi funcţii a altor persoane, alese pe criteriul strict al apartenenţei politice." Se arată şi că prin actul normativ criticat se prevede că Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială este condusă de un preşedinte cu rang de secretar de stat, numit şi eliberat din funcţie prin decizie a prim-ministrului, la propunerea ministrului muncii, familiei, protecţiei sociale şi persoanelor vârstnice. Or, dacă inspectorii de muncă, în calitate de funcţionari publici, sunt subordonaţi unui secretar de stat numit politic, rezultă că şi acţiunile lor de control vor fi imposibil de realizat în contextul în care independenţa faţă de orice schimbare guvernamentală este o condiţie pentru exercitarea unui control eficient.

6.A treia categorie de critici formulate se referă la încălcarea, prin acelaşi text legal, a art. 117 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă. Se arată că legea adoptată reglementează înfiinţarea unor noi organe de specialitate ale administraţiei publice centrale în lipsa unui aviz al Curţii de Conturi, deşi dispoziţiile constituţionale impun această cerinţă, ceea ce lipseşte de efecte dispoziţiile constituţionale de referinţă menţionate. Cu privire la acest aviz se exprimă opinia că are caracter conform, ceea ce presupune obligativitatea atât în a-l obţine, cât şi în a-i respecta conţinutul.

7.Pentru motivele arătate se solicită Curţii Constituţionale să constate că "dispoziţiile articolului 5 din Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative sunt neconstituţionale".

8.În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate.

9.Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 2/3.238 din 11 iunie 2015, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.502 din 11 iunie 2015, punctul de vedere prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

10.Astfel, criticile de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie nu pot fi reţinute. Guvernul a motivat situaţia de urgenţă şi extraordinară în nota de fundamentare publicată odată cu ordonanţa de urgenţă, pornind de la adoptarea Hotărârii Parlamentului nr. 44/2014 privind modificarea structurii şi compoziţiei politice a Guvernului României, continuând cu imperativul consolidării cadrului legal şi îmbunătăţirii activităţii din domeniul relaţiilor de muncă, securităţii şi sănătăţii în muncă şi supravegherii pieţei muncii, sistemului naţional de asistenţă socială, respectiv domeniul protecţiei persoanelor cu dizabilităţi (fapt pentru care este înfiinţată şi Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială), precum şi cu necesitatea stabilirii măsurilor care să permită desfăşurarea în cel mai scurt timp, în noul cadru organizatoric, a activităţii Guvernului, ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, instituţiilor publice şi structurilor din cadrul administraţiei publice centrale şi încheind cu menţionarea că, în cazul neadoptării măsurilor propuse, nu se poate asigura punerea în aplicare a Programului de guvernare acceptat de Parlament şi îndeplinirea rolului Guvernului de a realiza politica externă şi internă a ţării şi de a asigura conducerea generală a administraţiei publice, cu repercusiuni directe asupra cetăţenilor, elemente ce vizează interesul public. Este vorba aşadar despre "o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public", în sensul jurisprudenţei Curţii Constituţionale a României (de exemplu, Decizia nr. 1.008/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 507 din 23 iulie 2009).

11.Se mai arată că nu poate fi primită nici afirmaţia autorilor sesizării referitoare la încălcarea art. 115 alin. (1) şi (6) din Constituţie privind domeniul de reglementare al ordonanţelor simple, deoarece actul criticat reprezintă o ordonanţă de urgenţă, care, potrivit Constituţiei, poate fi adoptată şi în domeniul legilor organice.

12.Nu se încalcă nici principiul separaţiei puterilor în stat având în vedere că Parlamentul rămâne unica autoritate legiuitoare în ceea ce priveşte reglementarea prin lege organică, conform art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituţie, cu privire la regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială, dat fiind că organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială, precum şi atribuţiile sale specifice se aprobă prin lege, iar Inspecţia Muncii şi Agenţia Naţională pentru Plăţi şi Inspecţie Socială se desfiinţează în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a legii prevăzute la alin. (10) al art. 5.

13.Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/3.190/2015, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.653 din 17 iunie 2015, punctul de vedere prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

14.Cât priveşte criticile de neconstituţionalitate prin raportare la prevederile art. 115 alin. (1), (4) şi (6) din Constituţie se arată că nu pot fi reţinute, întrucât prin crearea unei instituţii unice care să coordoneze Inspecţia Muncii şi Agenţia Naţională pentru Plăţi şi Inspecţie Socială s-a avut în vedere alinierea administraţiei publice la principiile europene în domeniu, în vederea întăririi capacităţii administrative. Se produce astfel un impact pozitiv asupra bugetului de stat, prin plata beneficiilor sociale doar către persoanele îndreptăţite la acestea, plata contribuţiilor către bugetul de stat rezultat din activitatea desfăşurată în baza contractelor individuale de muncă, încheiate în condiţiile legii, şi după caz, aplicarea amenzilor contravenţionale. De asemenea se realizează un management unitar al bazelor de date din domeniile muncii şi beneficiilor sociale, se asigură un control riguros asupra beneficiarilor de asistenţă socială, cât şi asupra angajatorilor şi a angajaţilor în vederea eliminării fraudelor. Înfiinţarea noii instituţii s-a impus ca urmare a deficienţelor constatate de Curtea de Conturi, care demonstrează că sistemul actual nu este eficient deoarece se lucrează pe efect şi mai puţin pe cauză, respectiv prevenţie. Urgenţa emiterii actului atacat a constat în reglementarea la nivel unitar şi naţional a tuturor atribuţiilor şi activităţilor necesare în vederea întăririi capacităţii actului de control, îndrumare, coordonare şi evaluare a aplicării reglementărilor legale în domeniile de competenţă, conferirea unei sporite autorităţi activităţii de control, iar inspectorilor atribuţii noi şi drepturi mult mai bine conturate; exercitarea funcţiei de autoritate de stat, prin care se asigură controlul aplicării unitare şi respectării reglementărilor în domeniile sale de activitate, precum şi funcţionarea direcţiilor de muncă şi securitate socială.

15.În ceea ce priveşte interdicţiile şi limitele de reglementare pe calea ordonanţelor de urgenţă se invocă statuările din jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, arătându-se că măsurile adoptate prin actul normativ atacat nu afectează nici capacitatea administrativă şi nici funcţionarea ministerului în subordinea căruia se înfiinţează Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială. Mai mult, prin înfiinţarea acestei agenţii se întăreşte capacitatea administrativă, ceea ce va conduce la o funcţionare mult mai eficientă a acestei instituţii la nivel naţional. De asemenea, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 nu au fost încălcate drepturi, libertăţi şi îndatoriri fundamentale, "deoarece Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială preia posturile pe bază de protocol de predare-primire, precum şi personalul din cadrul Inspecţiei Muncii şi al Agenţiei Naţionale pentru Plăţi şi Inspecţie Socială, cu respectarea regimului juridic aplicabil fiecărei categorii de personal, fără afectarea drepturilor salariale, şi îndeplineşte toate atribuţiile instituţiilor ce urmează a se desfiinţa în următoarele domenii de activitate: securitate şi sănătate în muncă, relaţii de muncă, supravegherea pieţei, securitate socială, beneficii sociale."

16.Referitor la critica în raport cu prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie se arată că, deşi autorii sesizării afirmă încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat, "argumentele expuse sunt aprecieri privind modalitatea în care actul normativ va fi aplicat, or, acestea nu sunt veritabile critici de neconstituţionalitate şi nu fac obiectul analizei Curţii Constituţionale."»

17.Cât priveşte critica art. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 în raport cu art. 117 alin. (2) din Constituţie se arată că nu poate fi reţinută, întrucât în cauză a fost solicitat şi obţinut avizul favorabil al Curţii de Conturi privind proiectul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative. Ataşat punctului de vedere exprimat s-a înaintat Curţii Constituţionale Adresa Curţii de Conturi nr. 10.207 din 17 decembrie 2014 prin care s-a transmis Guvernului avizul menţionat.

18.Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, raportul judecătorului-raportor, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, dispoziţiile legale criticate, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele:

19.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 pentru organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate formulată.

20.Obiectul sesizării de neconstituţionalitate, astfel cum a fost formulată, îl constituie unele prevederi ale Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative. Examinând susţinerile autorilor sesizării se constată că aceştia critică, punctual, prevederile art. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014, aprobată prin lege, cu modificări şi completări.

21.Art. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 920 din 17 decembrie 2012, are următorul cuprins:

Art. 5. – (1) Se înfiinţează Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, prin comasarea Inspecţiei Muncii şi Agenţiei Naţionale pentru Plăţi şi Inspecţie Socială.

(2)În subordinea Agenţiei Naţionale pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială se înfiinţează, la nivelul fiecărui judeţ şi al municipiului Bucureşti, direcţii judeţene şi a municipiului Bucureşti de muncă şi securitate socială, prin preluarea atribuţiilor şi structurilor de la agenţiile pentru plăţi şi inspecţie socială judeţene şi a municipiului Bucureşti şi de la inspectoratele teritoriale de muncă.

(3)În subordinea Agenţiei Naţionale pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială se preiau Centrul de monitorizare a unităţilor cu risc profesional şi Centrul de pregătire şi perfecţionare profesională al Inspecţiei Muncii, instituţii cu personalitate juridică, finanţate din venituri proprii, precum şi «Revista Obiectiv», finanţată integral din venituri proprii.

(4)Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială îndeplineşte atribuţii în următoarele domenii de activitate: securitate şi sănătate în muncă, relaţii de muncă, supravegherea pieţei muncii, securitate socială, beneficii sociale.

(5)Finanţarea Agenţiei Naţionale pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială se asigură de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.

(6)Prin derogare de la prevederile art. 44 alin. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială este condusă de un preşedinte cu rang de secretar de stat, numit şi eliberat din funcţie prin decizie a prim-ministrului, la propunerea ministrului muncii, familiei, protecţiei sociale şi persoanelor vârstnice.

(7)Preşedintele este ajutat în activitatea de conducere a Agenţiei de secretarul general.

(8)Secretarul general asigură stabilitatea funcţionării Agenţiei, continuitatea conducerii şi realizarea legăturilor funcţionale dintre structurile acesteia.

(9)Pentru realizarea obiectivelor în domeniile de activitate, Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială îndeplineşte următoarele funcţii:

a)de autoritate de stat, prin care se asigură exercitarea controlului aplicării unitare şi respectării reglementărilor în domeniile de activitate;

b)de coordonare, îndrumare, control şi evaluare a aplicării reglementărilor legale în domeniile de activitate;

c)de comunicare, care are drept scop relaţionarea permanentă cu autorităţile administraţiei publice centrale şi locale şi cu persoanele fizice şi juridice care desfăşoară activităţi în domeniul asistenţei sociale, precum şi a celor supuse activităţii de control, informarea acestora şi a cetăţenilor asupra modului cum se respectă prevederile legislaţiei în domeniile de activitate;

d)de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român şi al Guvernului României, reprezentarea pe plan intern şi extern în domeniile sale de activitate;

e)de administrare, prin care se asigură gestionarea într-un sistem unitar de plată a beneficiilor de asistenţă socială şi a altor programe privind servicii sociale susţinute de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, a bunurilor pe care le are în administrare sau în folosinţă, precum şi organizarea şi gestionarea sistemelor informatice necesare activităţilor proprii.

(10)Organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială, precum şi atribuţiile specifice se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

(11)Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială preia posturile pe bază de protocol de predare-primire, precum şi personalul din cadrul Inspecţiei Muncii şi al Agenţiei Naţionale pentru Plăţi şi Inspecţie Socială, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobate şi cu respectarea regimului juridic aplicabil fiecărei categorii de personal, fără afectarea drepturilor salariale.

(12)Patrimoniul Inspecţiei Muncii şi Agenţiei Naţionale pentru Plăţi şi Inspecţie Socială se preia pe bază de protocol de predare-primire la Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială, potrivit art. 14 alin. (4) din prezenta ordonanţă de urgenţă.

(13)Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială se substituie în toate drepturile şi obligaţiile decurgând din acte normative, contracte, convenţii, înţelegeri, protocoale, memorandumuri şi acorduri în care Inspecţia Muncii şi Agenţia Naţională pentru Plăţi şi Inspecţie Socială sunt părţi la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, inclusiv în litigiile aferente activităţilor acestora.

(14)Îndeplinirea obligaţiilor din contractele cu finanţare din fonduri comunitare, fonduri externe rambursabile şi nerambursabile, precum şi din orice alte surse, derulate de Inspecţia Muncii şi Agenţia Naţională pentru Plăţi şi Inspecţie Socială, reprezintă atributul exclusiv al Agenţiei Naţionale pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială.

(15)Legea nr. 108/1999 pentru înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 3 mai 2012, şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 113/2011 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Plăţi şi Inspecţie Socială, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 921 din 23 decembrie 2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 198/2012, se abrogă la data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului prevăzute la alin. (10).

(16)În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului prevăzute la alin. (10), Inspecţia Muncii şi Agenţia Naţională pentru Plăţi şi Inspecţie Socială se desfiinţează.

22.Prin Legea de aprobare, textul legal menţionat a fost modificat după cum urmează:

2.La articolul 5, alineatele (4), (10), (15) şi (16) se modifică şi vor avea următorul cuprins:

«(4) Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială îndeplineşte atribuţii în următoarele domenii de activitate: securitate şi sănătate în muncă, relaţii de muncă, supravegherea pieţei, securitate socială, beneficii sociale.

.....................................................................

(10)Organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială, precum şi atribuţiile specifice se aprobă prin lege.

.....................................................................

(15)Legea nr. 108/1999 pentru înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 3 mai 2012, şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 113/2011 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Plăţi şi Inspecţie Socială, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 921 din 23 decembrie 2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 198/2012, se abrogă la data intrării în vigoare a legii prevăzute la alin. (10).

(16)În termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a legii prevăzute la alin. (10), Inspecţia Muncii şi Agenţia Naţională pentru Plăţi şi Inspecţie Socială se desfiinţează.

23.Textul criticat face parte din cap. II al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 - Măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale şi reglementează înfiinţarea Agenţiei Naţionale pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială, funcţiile şi organizarea acesteia, constituind o reglementare distinctă de celelalte prevederi cuprinse în acelaşi capitol, care privesc alte instituţii. Prin urmare, textul criticat este susceptibil de o analiză distinctă în cadrul controlului de constituţionalitate al legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014.

24.Dispoziţiile constituţionale invocate în motivarea sesizării sunt următoarele: art. 1 alin. (4) privind separaţia puterilor în stat; art. 115 alin. (1), (4) şi (6) privind delegarea legislativă; art. 117 alin. (2) referitor la condiţiile înfiinţării de organe de specialitate în subordinea Guvernului şi a ministerelor.

25.Examinând criticile formulate şi pronunţându-se mai întâi asupra posibilităţii exercitării controlului de constituţionalitate a dispoziţiilor unei ordonanţe de urgenţă în cadrul atribuţiei prevăzute de art. 146 lit. a) din Constituţie, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei sale constante, ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009).

26.De asemenea, într-o jurisprudenţă constantă Curtea a reţinut că este competentă să analizeze în cadrul controlului a priori de constituţionalitate care priveşte legea de aprobare însăşi îndeplinirea de către ordonanţa de urgenţă aprobată a condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie (în acest sens, cu titlu exemplificativ, sunt Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007, Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 15 iulie 2011, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011).

27.Astfel fiind, chiar dacă dispoziţiile art. 115 alin. (4) şi (6) din Legea fundamentală se referă la constituţionalitatea extrinsecă a ordonanţei de urgenţă a Guvernului, sens în care este şi jurisprudenţa Curţii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009, sau Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009), respectarea acestora poate fi examinată şi în cadrul obiecţiei de neconstituţionalitate formulate cu privire la legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă.

28.Dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie prevăd că "Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora." Autorii sesizării susţin, în esenţă, că din analiza preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 nu reies cu claritate, de o manieră cuantificabilă, elementele de fapt ale situaţiei extraordinare şi nici urgenţa acestei măsuri.

29.Cât priveşte aceste susţineri se constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 a fost emisă ca urmare a adoptării Hotărârii Parlamentului nr. 44/2014 privind modificarea structurii şi compoziţiei politice a Guvernului României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 911 din 15 decembrie 2014. Potrivit art. 3 din Hotărârea Parlamentului nr. 44/2014, "Guvernul, în componenţa rezultată după remanierea prevăzută la art. 1, şi-a asumat Programul de guvernare, astfel cum a fost prezentat în şedinţa Camerelor reunite din data de 21 decembrie 2012 şi aprobat prin Hotărârea Parlamentului României nr. 45/2012 şi modificat prin Programul asumat în şedinţa Camerelor reunite din data de 11 martie 2014."

30.În realizarea acestui Program, Guvernul, în noua structură/compoziţie politică, a procedat la adoptarea unor măsuri de reorganizare la nivelul administraţiei publice centrale şi modificarea şi completarea unor acte normative. Potrivit preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014, aceste măsuri au fost adoptate în scopul de a permite "desfăşurarea, în cel mai scurt timp, în noul cadru organizatoric, a activităţii Guvernului, ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, instituţiilor publice şi structurilor din cadrul administraţiei publice centrale", reţinânduse că, "în cazul neadoptării măsurilor propuse, nu se pot asigura punerea în aplicare a Programului de guvernare acceptat de Parlament şi îndeplinirea principalului rol al Guvernului de a realiza politica internă şi externă a ţării şi de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, cu repercusiuni directe asupra cetăţenilor, elemente care vizează interesul public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare". Înfiinţarea Agenţiei Naţionale pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială s-a realizat, potrivit preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014, "ţinând cont de imperativul consolidării cadrului legal şi îmbunătăţirii activităţii din domeniile relaţiilor de muncă, securităţii şi sănătăţii în muncă şi supravegherii pieţei muncii, sistemului naţional de asistenţă socială, respectiv domeniul protecţiei persoanelor cu dizabilităţi".

31.Astfel fiind, nu se poate reţine încălcarea prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, elementele care configurează existenţa unei situaţii extraordinare şi urgenţa reglementării fiind circumstanţiate distinct în preambulul ordonanţei de urgenţă, în concordanţă cu normele constituţionale de referinţă.

32.Dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie au următorul cuprins: "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică".

33.În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că "sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009). Aşadar, instituţiile fundamentale ale statului au "statut constituţional" (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009). Curtea a apreciat că sunt instituţii fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Preşedintele României (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009), ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constituţională (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012).

34.Curtea a mai stabilit că "se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin". În continuare, Curtea a arătat că "verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative»" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008).

35.În ceea ce priveşte înţelesul sintagmei "afectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului", Curtea, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, a statuat că aceasta vizează "toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.". De asemenea, toate aceste componente se subsumează organizării şi funcţionării instituţiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010).

36.Examinând susţinerile autorilor sesizării şi dispoziţiile criticate în prezenta cauză, în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, astfel cum au fost interpretate în jurisprudenţa citată, se constată că nu au fost relevate elemente care să susţină încălcarea textului constituţional de referinţă.

37.Astfel, Agenţia Naţională pentru Inspecţia Muncii şi Securitate Socială, ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, s-a înfiinţat în subordinea Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, prin comasarea Inspecţiei Muncii şi Agenţiei Naţionale pentru Plăţi şi Inspecţie Socială.

38.Organizarea şi funcţionarea Inspecţiei Muncii este reglementată prin Legea nr. 108/1999, republicată în Monitorul Oficial a României, Partea I, nr. 290 din 3 mai 2012. Potrivit art. 1 alin. (1) din legea menţionată, Inspecţia Muncii este "organ de specialitate al administraţiei publice centrale în subordinea Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, cu sediul în municipiul Bucureşti". Organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Plăţi şi Inspecţie Socială este reglementată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 113/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 921 din 23 decembrie 2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 198/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 13 noiembrie 2012. Potrivit art. 1 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă menţionată, "se reorganizează Agenţia Naţională pentru Prestaţii Sociale, prin preluarea activităţii de inspecţie socială din cadrul Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, ca Agenţia Naţională pentru Plăţi şi Inspecţie Socială, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale."

39.Nu se poate reţine afectarea regimului vreunei instituţii publice, în condiţiile în care comasarea s-a realizat: cu privire la organe de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea aceluiaşi minister; cu preluarea posturilor şi personalului din cadrul Inspecţiei Muncii şi al Agenţiei Naţionale pentru Plăţi şi Inspecţie Socială, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobate şi cu respectarea regimului juridic aplicabil fiecărei categorii de personal, fără afectarea drepturilor salariale; cu preluarea patrimoniului Inspecţiei Muncii şi Agenţiei Naţionale pentru Plăţi şi Inspecţie Socială; în condiţiile în care noua structură "se substituie în toate drepturile şi obligaţiile decurgând din acte normative, contracte, convenţii, înţelegeri, protocoale, memorandumuri şi acorduri" în care Inspecţia Muncii şi Agenţia Naţională pentru Plăţi şi Inspecţie Socială erau părţi la data intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă, inclusiv în litigiile aferente activităţilor acestora.

40.De altfel, criticile formulate sub acest aspect de autorii sesizării au caracter general, nefiind relevată, în concret, vreo afectare a regimului instituţiilor publice ori a vreunor drepturi şi libertăţi fundamentale pentru ca aceasta să fie analizată de Curte.

41.Nu pot fi reţinute criticile formulate în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (1) din Constituţie, întrucât aceste dispoziţii privesc ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare, iar nu ordonanţele de urgenţă şi, prin urmare, nu sunt incidente în cauză.

42.Tot astfel, nu poate fi reţinută încălcarea art. 1 alin. (4) din Constituţie care consacră principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, delegarea legislativă este o instituţie specifică dreptului constituţional şi presupune transferul de atribuţii de la Parlament către executiv în anumite condiţii prevăzute de legea de abilitare ori de Constituţie. Este, prin urmare, o limitare a monopolului parlamentar în materia legiferării, care însă îşi găseşte o justificare unanim acceptată ce izvorăşte din principiul separaţiei şi al colaborării puterilor în stat (a se vedea în acest sens, de exemplu, Decizia nr. 1.438 din 4 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 7 ianuarie 2011). Prin exercitarea competenţei delegate de legiferare prevăzute de art. 115 din Constituţie, activitatea legislativă a Guvernului se referă eo ipso la domeniul reglementat prin legi ordinare sau organice, după caz. Aşadar, aceasta vizează, în mod implicit, legile adoptate de Parlament, fără ca o atare operaţiune legislativă să echivaleze ab initio cu contracararea voinţei Parlamentului (a se vedea Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 20 ianuarie 2015). Astfel fiind, faptul că în cauză, potrivit susţinerilor autorilor sesizării, instituţiile supuse comasării funcţionau anterior în baza unor legi şi "au dat un bun randament" nu constituie, în sine, un argument de natură să demonstreze că reorganizarea lor prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului încalcă principiul separaţiei puterilor în stat.

43.Autorii sesizării mai susţin că legea criticată reglementează înfiinţarea unui organ de specialitate a administraţiei publice centrale fără să fi fost obţinut avizul Curţii de Conturi, în condiţiile art. 117 alin. (2) din Constituţie. Nici aceste critici nu pot fi reţinute. Astfel cum s-a arătat în punctul de vedere transmis de Guvern, în cauză a fost solicitat şi obţinut avizul Curţii de Conturi. Astfel, cu Adresa nr. 10.207 din 17 decembrie 2014, Curtea de Conturi a transmis avizul său favorabil cu privire la proiectul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative.

44.Curtea s-a pronunţat în limitele sesizării. Întrucât nu au fost relevate motive care să susţină încălcarea, prin dispoziţiile criticate, a normelor constituţionale invocate, obiecţia de neconstituţionalitate urmează să fie respinsă.

45.Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că dispoziţiile art. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, aprobată prin lege, cu modificări şi completări, sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 24 iunie 2015.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Prim-magistrat asistent,

Marieta Safta