Decizie nr. 1 din 12 ianuarie 2017

Valer Dorneanu - preşedinte

Marian Enache - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Varga Attila - judecător

Benke Karoly - magistrat-asistent-şef

1.Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, obiecţie formulată de un număr de 88 de deputaţi.

2.Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 142 din 6 ianuarie 2017 şi constituie obiectul Dosarului nr. 51A/2017.

3.În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia consideră că Legea privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe este neconstituţională şi invocă, în acest sens, critici de neconstituţionalitate pe care le apreciază ca având atât o natură extrinsecă, cât şi intrinsecă.

4.În privinţa criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă, se arată că au fost încălcate prevederile regulamentare referitoare la respectarea termenului de depunere a amendamentelor. În acest sens, se susţine că termenul prevăzut de art. 65 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, potrivit căruia "Deputaţii care nu fac parte din comisia sesizată în fond, precum şi Guvernul vor putea depune amendamente într-un termen ce nu poate fi mai mic de jumătate din termenul pe care comisia sesizată în fond îl are pentru predarea raportului de la anunţarea în plenul Camerei a proiectului de lege sau a propunerii legislative", nu este de recomandare, ci unul imperativ de la care nu se poate deroga. Prin încălcarea acestei dispoziţii, deputaţii au fost în imposibilitatea de a formula amendamente la proiectul de lege privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe.

5.În privinţa criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă, se arată că sunt încălcate prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie, întrucât Guvernul primeşte competenţe aparent egale cu puterea legislativă. Prin urmare, în concepţia autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate, tocmai această caracteristică a delegării prevăzută de art. 115 alin. (1)-(3) din Constituţie necesită o examinare atentă din punct de vedere al respectării principiilor statului de drept şi al pluralismului.

6.Se mai arată că sunt încălcate prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta referitoare la calitatea legii, prin raportare la prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, apreciindu-se că legea cuprinde norme imprecise, cu caracter general, care nu stabilesc cu exactitate măsurile legislative delegate. Prin urmare, atribuţiile de reglementare pentru care se solicită abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe pe perioada vacanţei parlamentare apar ca fiind lipsite de claritate, precizie şi previzibilitate, nepermiţând Guvernului să înţeleagă care sunt în concret acestea, astfel că mandatul primit de Guvern este vag. Practic nu se exercită niciun fel de control parlamentar anterior adoptării ordonanţelor respective, acestea nefiind redactate şi înregistrate la Parlament odată cu proiectul de lege privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe. Delegarea competenţei legislative presupune identificarea exactă a atribuţiilor Guvernului, pentru că, altfel, posibilitatea acestuia de a alege în mod discreţionar intervenţiile legislative (de exemplu, în cazul capitolului XI "Prorogarea sau modificarea unor termene prevăzute în acte normative cu putere de lege") ar echivala cu transformarea Guvernului în autoritate legiuitoare, concurentă cu Parlamentul.

7.Se mai arată că sunt încălcate prevederile art. 115 alin. (1) din Constituţie cu privire la interdicţia reglementării de către Guvern în domeniul legii organice prin ordonanţe ale Guvernului adoptate în baza unei legi speciale de abilitare.

8.În acest sens, se arată că art. 1 pct. II. poziţia 1 din legea criticată este neclar, deoarece nu face distincţia între autorităţile publice centrale care formează administraţia publică de specialitate şi autorităţile administrative autonome. Pe cale de consecinţă, există posibilitatea ca Guvernul să procedeze la modificarea unor reglementări legale cu caracter organic privind autorităţile administrative autonome, acţiune care ar încălca dispoziţiile art. 117 alin. (3) din Constituţie. De asemenea, art. 1 pct. III. poziţiile 1 şi 3 din legea criticată, prin referirea expresă la Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, certifică încălcarea dispoziţiilor legale referitoare la interdicţia de a se legifera în domeniul legilor organice, fapt subliniat şi de Consiliul Legislativ prin punctul 4 din Avizul nr. 1/2017. Se mai arată că reglementările la care face referire art. 1 pct. V din legea criticată sunt de domeniul legii organice, conform art. 73 alin. (3) lit. n) din Constituţie, întrucât vizează actele normative privind "organizarea generală a învăţământului".

9.În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.

10.Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate formulată este neîntemeiată.

11.Cu privire la critica de neconstituţionalitate extrinsecă, se arată că, potrivit procedurii parlamentare, proiectul de lege a fost prezentat în Biroul permanent al Camerei Deputaţilor, alături de cererea iniţiatorului privind dezbaterea şi adoptarea în procedură de urgenţă. Solicitarea fost aprobată de către Comitetul liderilor grupurilor parlamentare, cu respectarea prevederilor art. 115 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, Biroul permanent sesizând Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi. Acesta, în conformitate cu dispoziţiile art. 116 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, a stabilit ca termenul de depunere a raportului să fie în aceeaşi zi. Din analiza stenogramei şedinţei Biroul permanent în care a fost dezbătută şi aprobată procedura de urgenţă rezultă că nu au fost formulate sau exprimate puncte de vedere contrare.

În consecinţă, invocarea de către autori a nerespectării prevederilor art. 65 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaţilor nu poate fi reţinută, întrucât procedura legislativă aprobată nu a exclus sau îngrădit posibilitatea depunerii de amendamente, la comisia sesizată în fond fiind înregistrate, de altfel, texte normative cu un astfel de caracter. Rezultă că derularea procedurii legislative cu privire la legea dedusă controlului de constituţionalitate a fost realizată cu respectarea tuturor prevederilor regulamentare incidente. Totuşi, având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale, se apreciază că aceasta nu este competentă să verifice modalitatea în care sunt puse în aplicare regulamentele celor două Camere ale Parlamentului în procesul legislativ.

12.Referitor la pretinsa încălcare a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, se arată că adoptarea unei legi speciale de abilitare reprezintă una dintre modalităţile de conlucrare dintre Guvern şi Parlament, în temeiul cărora Guvernul este învestit cu exercitarea unei părţi din funcţia legislativă în anumite condiţii. Ordonanţa Guvernului astfel emisă nu reprezintă expresia puterii/autorităţii legiuitoare, pe care Parlamentul nu are competenţa să o delege, ci un act de executare a legii de abilitare.

13.Cu privire la cerinţele de calitate a actului normativ, se arată că atât conceptele, cât şi noţiunile utilizate sunt configurate în concordanţă cu dreptul pozitiv, iar domeniile pentru care Guvernul este abilitat să adopte ordonanţe sunt previzibile şi neechivoce, respectând prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

14.Cu referire la criticile de neconstituţionalitate potrivit cărora legea de abilitare ar cuprinde referiri la acte normative cu caracter organic, se arată că limitele delegării sunt expres prevăzute în partea introductivă a art. 1 din legea criticată, emiterea ordonanţelor neputând viza prevederi cu caracter organic din domeniile stabilite prin legea de abilitare, ci doar pe cele cu caracter ordinar [Decizia nr. 548 din 15 mai 2008 şi Decizia nr. 786 din 13 mai 2009].

15.Guvernul apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate formulată este neîntemeiată.

16.Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, se arată că autorii obiecţiei de neconstituţionalitate nu formulează o critică întemeiată pe o dispoziţie constituţională. Acestea vizează, în principal, pretinse deficienţe care ţin de modul de aplicare a dispoziţiilor regulamentelor puterii legiuitoare, a cărei verificare nu intră în competenţa Curţii Constituţionale.

17.Cu privire la criticile referitoare la încălcarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, se arată că art. 115 alin. (1) şi (2) din Constituţie reglementează competenţa Parlamentului de a adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, stabilind, totodată, obligativitatea ca această lege să cuprindă domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe. În acest sens, cu privire la instituţia delegării legislative, sunt invocate Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014 şi Decizia nr. 105 din 13 iulie 1998.

18.În ceea ce priveşte critica din sesizare referitoare la existenţa unor norme imprecise, context în care destinatarul normei nu poate să-şi ordoneze conduita în raport cu o normă care nu respectă condiţiile de calitate ale legii, se arată că, în privinţa unor critici similare, Curtea s-a mai pronunţat prin Decizia nr. 718 din 29 decembrie 1997 şi Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, stabilind că dispoziţiile art. 115 alin. (1) şi (2) din Constituţie se referă, în general, la domeniile în care Guvernul este abilitat să emită ordonanţe, respectiv circumscrierea acestor domenii în afara obiectului de reglementare al legilor organice, iar nu la dispoziţii exprese ale unor acte normative sau la măsuri legislative individualizate.

19.Cu privire la critica de neconstituţionalitate privind art. 1 pct. II poziţia 1 şi pct. III poziţiile 1 şi 3 din lege, se arată că este indubitabil că încălcarea Legii fundamentale invocată de autorii sesizării este apreciată exclusiv prin prisma unor viitoare şi ipotetice dispoziţii ale ordonanţelor ce se vor emite şi care ar căpăta un conţinut propriu legilor organice, devenind prin aceasta neconstituţionale. Controlul de constituţionalitate nu dispune, între componentele sale, şi de posibilitatea de a extinde limitele lui dincolo de stricta observare a textelor constituţionale, aşa cum sunt ele formulate în Legea fundamentală, nefiind în măsură a-şi întemeia analiza pe simple eventualităţi.

20.Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 pct. V poziţiile 1-3 din lege, se arată că reglementarea unor aspecte de ordin particular în domeniul învăţământului nu presupune o legiferare în domeniul legilor organice, sens în care sunt invocate Decizia nr. 2 din 5 ianuarie 1995 şi Decizia nr. 1.646 din 16 decembrie 2010.

21.Se mai arată că printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice, fiind invocată în acest sens Decizia nr. 548 din 15 mai 2008.

22.Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

23.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, art. 10, art. 15 şi art. 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.

24.Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, care au următorul cuprins:

Art. 1. – În temeiul art. 115 alin. (1) din Constituţia României, republicată, Guvernul este abilitat ca, de la data intrării în vigoare a prezentei legi şi până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 2017, să emită ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, după cum urmează:

I. Finanţe publice şi economie:

1.reglementarea unor măsuri financiare şi fiscal-bugetare, precum şi de modificare şi completare a unor acte normative în domeniu;

2.măsuri privind întărirea disciplinei financiare la nivelul unor operatori economici;

3.modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare;

4.modificarea şi completarea Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare;

5.măsuri privind îmbunătăţirea mediului de afaceri;

6.reglementări privind comparabilitatea comisioanelor aferente conturilor de plăţi, schimbarea conturilor de plăţi şi accesul la conturile de plăţi cu servicii de bază.

II. Administraţie publică şi dezvoltare regională:

1.măsuri privind organizarea şi funcţionarea instituţiilor publice din cadrul administraţiei publice centrale, pentru stabilirea unor măsuri în domeniul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniu;

2.măsuri privind programul naţional de dezvoltare locală, precum şi modificarea şi completarea unor acte normative în domeniu;

3.măsuri privind reglementarea unor programe guvernamentale - construcţii, urbanism, educaţie, infrastructură şi social.

III. Sănătate, muncă şi protecţie socială:

1.modificarea şi completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi reglementarea unor măsuri privind comisiile de specialitate din cadrul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate;

2.măsuri privind asigurarea accesului populaţiei la medicamente şi la serviciile de urgenţă;

3.măsuri privind creşterea calităţii vieţii pensionarilor;

4.reorganizarea şi funcţionarea activităţii de plată a beneficiilor de asistenţă socială, a activităţii de inspecţie socială, precum şi modificarea şi completarea unor acte normative în domeniu;

5.măsuri privind sprijinirea însoţitorilor persoanelor cu handicap;

6.măsuri privind salarizarea în domeniile cultură, sănătate, educaţie şi administraţie publică locală, precum şi modificarea unor acte normative în domeniu.

IV. Fonduri europene:

1.reglementarea unor măsuri pentru stimularea absorbţiei instrumentelor structurale în exerciţiul financiar 2007-2013;

2.reglementarea unor măsuri pentru implementarea Fondurilor Europene Structurale şi de Investiţii 2014-2020.

V. Educaţie şi cercetare:

1.reglementarea unor măsuri pentru învăţământul preuniversitar;

2.reglementări în domeniul cercetării ştiinţifice şi învăţământului superior;

3.reglementări privind asigurarea calităţii în învăţământul superior şi pentru stimularea şi încurajarea studenţilor.

VI. Agricultură şi dezvoltare rurală:

1.reglementarea unor măsuri de încurajare şi susţinere pentru domeniul agriculturii, precum şi pentru completarea şi modificarea unor acte normative;

2.măsuri privind reglementarea unor programe pentru susţinerea produselor deficitare în domeniul agriculturii şi al creşterii animalelor;

3.măsuri pentru reorganizarea unor structuri aflate în subordonarea/coordonarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

VII. Turism:

1.înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Organizaţiilor de Management al Destinaţiilor - OMD;

2.modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 107/1999 privind activitatea de comercializare a pachetelor de servicii turistice, republicată.

VIII. Antreprenoriat şi mediul de afaceri:

–stabilirea unor măsuri privind promovarea exporturilor.

IX. Mediu:

–măsuri privind ecologizarea siturilor contaminate.

X. Comunicaţii şi societatea informaţională:

–măsuri privind facilitarea accesului la comunicaţii electronice.

XI. Prorogarea sau modificarea unor termene prevăzute în acte normative cu putere de lege.

Art. 2. – În conformitate cu dispoziţiile art. 115 alin. (3) din Constituţia României, republicată, ordonanţele emise de Guvern în temeiul art. 1 vor fi înaintate spre aprobare Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 2017. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei.

25.Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (4) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, art. 1 alin. (5) în componenta sa privind calitatea legii şi art. 115 alin. (1)-(3) privind delegarea legislativă în temeiul unei legi speciale de abilitare, prin raportare la art. 73 alin. (3) lit. n) şi p) şi art. 117 alin. (3) referitoare la domeniile rezervate legii organice cu privire specială asupra organizării generale a învăţământului, a regimului general privind protecţia socială şi a înfiinţării de autorităţi administrative autonome.

(1)Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate

26.Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba despre o lege adoptată şi nepromulgată, cât şi sub cel al titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de un număr de 88 de deputaţi.

(2)Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate

(2.1.) Derularea procesului legislativ

27.Legea criticată a fost iniţiată de Guvern şi înregistrată la Senat, prima Cameră sesizată, pe data de 5 ianuarie 2017, Senatul fiind convocat în sesiune extraordinară. Comisia sesizată în fond, respectiv Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări, a adoptat un raport de admitere fără amendamente. Legea a fost adoptată în forma iniţiatorului la aceeaşi dată [76 voturi pentru şi 35 împotrivă].

28.La 5 ianuarie 2017, proiectul de lege a fost transmis Camerei Deputaţilor, aceasta fiind, de asemenea, convocată în sesiune extraordinară. Proiectul de lege a fost analizat de comisia sesizată în fond, respectiv Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi, care a adoptat un raport de admitere, cu 3 amendamente. Legea a fost adoptată cu cele 3 amendamente la aceeaşi dată [150 voturi pentru şi 83 împotrivă].

29.Pe data de 6 ianuarie 2017 a fost sesizată Curtea Constituţională cu prezenta obiecţie de neconstituţionalitate, iar la 7 ianuarie 2017 legea adoptată a fost trimisă la promulgare.

(2.2.) Criticile raportate la art. 65 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaţilor

30.Potrivit art. 65 alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994 şi republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 481 din 28 iunie 2016, "deputaţii care nu fac parte din comisia sesizată în fond, precum şi Guvernul vor putea depune amendamente într-un termen ce nu poate fi mai mic de jumătate din termenul pe care comisia sesizată în fond îl are pentru predarea raportului de la anunţarea în plenul Camerei a proiectului de lege sau a propunerii legislative".

31.Critica formulată vizează o pretinsă încălcare a textului regulamentar în cadrul procesul legislativ de adoptare a legii criticate, în sensul că nu a fost respectat termenul de depunere a amendamentelor, ceea ce a condus la imposibilitatea formulării unor asemenea amendamente.

32.Cu privire la acest aspect, în jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că nu este de competenţa sa examinarea eventualelor încălcări ale regulamentelor Parlamentului. Analiza Curţii este una în drept, fără a viza aspecte de fapt ale procedurii parlamentare [Decizia nr. 786 din 13 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 12 iunie 2009]. Curtea Constituţională nu este competentă să se pronunţe asupra modului de aplicare a regulamentelor [Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 260 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 11 mai 2015]. De asemenea, "domeniul aplicării dispoziţiilor cuprinse în regulamentele parlamentare (...) nu poate face obiectul contenciosului constituţional" [Decizia nr. 718 din 29 decembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 396 din 31 decembrie 1997].

33.Curtea a statuat că nu este de competenţa instanţei constituţionale să controleze modalitatea în care sunt puse în aplicare regulamentele celor două Camere ale Parlamentului în procesul legislativ. Acest aspect este unul care vizează în mod exclusiv procedura parlamentară de adoptare a legilor, fără a avea o semnificaţie de natură constituţională, astfel încât Curtea Constituţională nu îşi poate aroga competenţa de a cenzura modul în care Camera Deputaţilor sau Senatul îşi pun în aplicare propriile regulamente [Decizia nr. 1.466 din 10 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 893 din 21 decembrie 2009].

34.În virtutea principiului autonomiei regulamentare a Camerei Deputaţilor, reglementat de art. 64 alin. (1) teza întâi din Legea fundamentală, aplicarea regulamentului este o atribuţie a Camerei Deputaţilor, aşa încât contestaţiile deputaţilor privind actele concrete de aplicare a prevederilor regulamentului sunt de competenţa exclusivă a Camerei Deputaţilor, aplicabile, în acest caz, fiind căile şi procedurile parlamentare stabilite prin propriul regulament, după cum şi desfăşurarea procedurii legislative parlamentare depinde hotărâtor de prevederile aceluiaşi regulament, care, evident, trebuie să concorde cu normele şi principiile fundamentale [Decizia nr. 209 din 7 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012].

35.Având în vedere cele anterior expuse, precum şi faptul că autorii obiecţiei de neconstituţionalitate nu indică o normă de referinţă de nivel constituţional în susţinerea "criticii de neconstituţionalitate extrinsecă", ci doar o normă de nivel regulamentar, ceea ce echivalează, practic, cu nemotivarea criticii de neconstituţionalitate, contrar art. 10 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea nu poate reţine critica formulată.

(2.3.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 1 alin. (4) din Constituţie

36.În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că "dispoziţiile art. 115 alin. (1) din Constituţie nu impun o limită anume întinderii delegării, fiind de resortul exclusiv al puterii legiuitoare de a aprecia care sunt materiile ce urmează a fi reglementate prin ordonanţe. Pe de altă parte, nu poate fi vorba de un transfer de competenţă, de la Parlament la Guvern, atât timp cât, potrivit art. 115 alin. (3) din Constituţie, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului prin lege, într-un termen stabilit prin însuşi conţinutul legii de abilitare" [a se vedea Decizia nr. 105 din 13 iulie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 263 din 15 iulie 1998, şi Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 8 iulie 2014, paragraful 39].

37.Curtea precizează faptul că Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare, indiferent dacă Parlamentul se află sau nu în sesiune, raţiunea unei asemenea soluţii derivând din rolul Guvernului prevăzut de art. 102 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia "Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice". Astfel, pe de o parte se realizează continuitatea actului legislativ pe tot parcursul anului şi pe de altă parte se asigură Guvernului posibilitatea de a adopta acte de reglementare primară în mod eficient pentru realizarea programului său de guvernare.

38.Având în vedere cele expuse, rezultă că în sine adoptarea unei legi de abilitare nu este contrară art. 1 alin. (4) din Constituţie, temeiul constituţional care stă la baza acestei delegări legislative fiind art. 115 alin. (1)-(3) din Constituţie.

(2.4.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 1 alin. (5) din Constituţie

39.Curtea, în jurisprudenţa sa, a statuat că dispoziţiile art. 115 alin. (1) şi (2) din Constituţie se referă, în general, la domeniile în care Guvernul este abilitat să emită ordonanţe, respectiv circumscrierea acestor domenii în afara obiectului de reglementare al legilor organice, iar nu la dispoziţii exprese ale unor acte normative sau la măsuri legislative individualizate. Pe cale de consecinţă, este evident că un domeniu de reglementare nu poate avea aceeaşi precizie sau claritate cu o dispoziţie expresă, domeniul de reglementare fiind reprezentat de sfera relaţiilor sociale care sunt vizate de reglementare, în vreme ce măsurile legislative delegate constituie soluţia normativă concretă cuprinsă în dispoziţiile actului normativ şi sub incidenţa căreia se află relaţiile sociale pe care le vizează. Aşa fiind, legea de abilitare trebuie să prezinte un grad suficient de generalitate care să permită Guvernului să determine, să individualizeze şi să reglementeze măsurile ce vor face obiectul ordonanţelor pe care le emite. Este adevărat că, din analiza prevederilor legii supuse controlului de constituţionalitate, rezultă o reglementare aparent neunitară, dispoziţiile care stabilesc domenii concrete în care Guvernul primeşte abilitare (acte normative enumerate expres în vederea operării de modificări pe calea ordonanţelor) alternând cu dispoziţii care se limitează la a indica doar sfera relaţiilor sociale ce urmează a fi reglementate, însă o atare structură nu este de natură a afecta legea de abilitare în ansamblu sub aspectul condiţiilor de claritate şi previzibilitate, constituind un element ce ţine, eventual, de domeniul tehnicii legislative [Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, paragraful 40].

40.Situaţia din cauza dedusă controlului de constituţionalitate este similară, atât din punctul de vedere al criticii de neconstituţionalitate, cât şi al tehnicii legislative folosite în redactarea actului normativ, cu cea din cauza în care a fost pronunţată decizia anterior referită. De aceea, Curtea reţine că şi în speţa de faţă îşi menţin valabilitatea mutatis mutandis considerentele anterior enunţate.

41.Cu privire la argumentele autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate referitoare la faptul că prin adoptarea unor asemenea "norme imprecise" se evită dezbaterea parlamentară privind necesitatea soluţiilor preconizate prin adoptarea ordonanţelor sau că nu există niciun control parlamentar anterior adoptării ordonanţelor, Curtea constată că, potrivit art. 115 alin. (1)-(3) din Constituţie, Parlamentul dezbate şi se exprimă prin vot atât cu privire la domeniile în care Guvernul va avea competenţa de a emite ordonanţe, cât şi cu privire la aprobarea sau respingerea ordonanţei, după ce aceasta a fost emisă. Desigur, dacă există îndoieli cu privire la legitimitatea sau oportunitatea unei anumite acţiuni/soluţii legislative care ar putea fi adoptată de Guvern într-un domeniu dat, Parlamentul nu va abilita Guvernul să adopte ordonanţe în acel domeniu, refuzându-i aşadar acest drept, sau, dacă l-a abilitat şi nu este de acord cu soluţia Guvernului, va respinge ordonanţa prin lege.

42.Prin urmare, nu se poate susţine existenţa vreunei încălcări a securităţii juridice, parte componentă a art. 1 alin. (5) din Constituţie, prin simplul fapt al adoptării unei legi speciale de abilitare care, prin conţinutul său normativ, stabileşte în mod expres domeniul delegării.

(2.5.) Criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 115 alin. (1)-(3) din Constituţie

43.În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că sensul abilitării legislative este acela al învestirii Guvernului cu "componenta stabilirii unor măsuri legislative care însă să nu afecteze, în niciun fel, domeniile rezervate legii organice. De aceea, sub aspect material, abilitarea are un caracter limitat, nu numai de scopul prevăzut de legea de abilitare, dar şi de interdicţia constituţională de a depăşi sfera legii ordinare printr-o ingerinţă în domeniul legii organice" [Decizia nr. 75 din 13 iulie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 25 iulie 1994]. "Domeniile rezervate legilor organice îşi găsesc enumerarea limitativă şi expresă în textul Constituţiei, iar intervenţia instanţei constituţionale în cercetarea constituţionalităţii legilor de abilitare este de natură să asigure ca delegarea legislativă să nu aducă atingere limitei instituite de prevederile Legii fundamentale. În acelaşi timp, controlul de constituţionalitate nu dispune, între componentele sale, şi de posibilitatea de a extinde limitele lui dincolo de stricta observare a textelor constituţionale, aşa cum sunt ele formulate în Legea fundamentală, nefiind în măsură a-şi întemeia cenzura pe simple eventualităţi" [a se vedea în acest sens Decizia nr. 718 din 29 decembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 396 din 31 decembrie 1997, şi Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, paragrafele 41 şi 42].

44.De aceea, criticile formulate trebuie să fie examinate sub un dublu aspect: în ce măsură formulările cuprinse în legea de abilitare dau expresie unei încălcări a textelor constituţionale invocate şi dacă prevederile legii criticate apar autorilor sesizărilor ca înfrângând Legea fundamentală, doar prin prisma unor viitoare şi ipotetice dispoziţii ale ordonanţelor ce se vor emite şi care ar dobândi un conţinut propriu legilor organice, devenind prin aceasta neconstituţionale. Cât priveşte al doilea aspect, este, desigur, de domeniul evidenţei faptul că o ordonanţă, în măsura în care depăşeşte, pe orice cale, limitele impuse de Constituţie, ea contravine acesteia şi urmează să îi fie aplicate rigorile ce se impun în urma efectuării controlului de constituţionalitate. De aceea, chiar dacă unele domenii din legea de abilitare nu sunt suficient de riguros precizate, astfel cum în mod constant s-a statuat în jurisprudenţa Curţii, Guvernul este obligat, când emite o ordonanţă pe baza unei legi de abilitare, să respecte cu stricteţe domeniile rezervate legii organice, deşi o asemenea circumstanţiere nu rezultă în mod expres din legea de abilitare [Decizia nr. 718 din 29 decembrie 1997 sau Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, paragraful 43].

45.Curtea, în analiza sa, va avea în vedere atât considerentele de principiu rezultate din jurisprudenţa sa cu privire la domeniul de reglementare al ordonanţei, cât şi textul normativ al art. 1 din lege, care stabileşte expressis verbis că "Guvernul este abilitat ca, de la data intrării în vigoare a prezentei legi şi până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 2017, să emită ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice (...)". Prin urmare, sub acest aspect, Curtea are competenţa de a constata neconstituţionalitatea dispoziţiilor cuprinse în legea de abilitare numai în măsura în care în mod expres sau implicit, prin formulările folosite, sunt vizate domenii care aparţin sferei de reglementare a legilor organice.

46.Astfel, cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 pct. II. poziţia 1 din lege, potrivit căreia acestea nu fac distincţia între autorităţile publice centrale care formează administraţia publică de specialitate şi autorităţile administrative autonome, Curtea constată că, într-adevăr, anumite componente ale administraţiei publice de specialitate trebuie reglementate prin lege organică [organizarea şi funcţionarea Guvernului - art. 73 alin. (3) lit. e), atribuţiile prefectului - art. 123 alin. (3) sau înfiinţarea de autorităţi administrative autonome - art. 117 alin. (3)]. În acest cadru, revine Guvernului obligaţia ca prin ordonanţele pe care le adoptă să nu intervină în aceste domenii care sunt prin excelenţă de domeniul legii organice. În schimb, pentru celelalte domenii, Guvernul poate emite ordonanţe. Aşadar, Guvernul este obligat ca, în exercitarea prerogativelor conferite prin legea de abilitare, să respecte cu stricteţe domeniile rezervate legii organice, orice prevedere dintr-o ordonanţă care ar încălca această limită fiind neconstituţională. Chiar dacă o asemenea circumstanţiere nu rezultă în mod expres din legea de abilitare, ea este implicită şi indiscutabilă faţă de prevederile constituţionale [a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 5 din 14 iulie 1992, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 173 din 22 iulie 1992].

47.Prin urmare, Curtea reţine că prezenta critică de neconstituţionalitate se plasează în sfera unei eventualităţi, textul criticat nefiind unul expres în sensul că Guvernul urmează să emită ordonanţe în domenii care ţin de cele rezervate legilor organice. Anticiparea unui ipotetic conţinut al viitoarelor reglementări cuprinse în ordonanţe, anticipare pe care se bazează, de fapt, argumentarea obiecţiei de neconstituţionalitate, reprezintă un procedeu care, în mod evident, nu poate fi folosit în cadrul controlului de constituţionalitate a unei legi de abilitare [Decizia nr. 113 din 20 iulie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 362 din 29 iulie 1999].

48.Desigur, în măsura în care Guvernul va reglementa în domenii ce ţin de legea organică, Parlamentul poate respinge legea, iar Curtea Constituţională o poate constata ca fiind neconstituţională [a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 105 din 13 iulie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 263 din 15 iulie 1998, sau Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, paragraful 47], chiar dacă ea a fost ulterior aprobată de Parlament [a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 983 din 30 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009].

49.Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 pct. III. poziţiile 1 şi 3 din lege, Curtea constată că aspectele vizate prin pct. III. poziţia 1 nu se referă, în principiu, la domeniul de reglementare aparţinând legii organice, având în vedere art. 34 alin. (3) din Constituţie [cu privire la distincţia lege organică/lege ordinară, a se vedea Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015, paragraful 30], iar pct. III. poziţia 3 vizează măsuri de protecţie socială, şi nu stabilirea cadrului general al protecţiei sociale. Mai exact, legea organică se adoptă pentru reglementarea regimului general al protecţiei sociale, iar creşterea calităţii vieţii pensionarilor poate implica măsuri punctuale şi specifice cu caracter social [creşterea unor cheltuieli sociale ale statului prin acordarea de scutiri sau reduceri în privinţa unor drepturi legale existente sau chiar prin stabilirea unor noi drepturi circumscrise ideii de protecţie socială], fără ca acestea să poată fi calificate drept un regim general, ci componente ale acestuia. "Este deci evident că folosirea termenului general circumscrie domeniul legilor organice la principiile (regulile) comune, fundamentale, care privesc raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială. Firesc, aspectele parţiale, particulare, eventual mai mărunte, pot fi reglementate şi prin legi ordinare sau chiar prin acte normative inferioare acestora, în conformitate însă cu acest regim general" [a se vedea Decizia nr. 2 din 5 ianuarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 5 din 13 ianuarie 1995]. Astfel, Curtea constată că acest text constituţional se referă la aspecte structurale şi de substanţă ale politicii statului în domeniul protecţiei sociale, la conceperea/formarea/ reformarea în ansamblu a acestei politici [a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 1.594 din 14 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 909 din 21 decembrie 2011, privitoare la constituţionalitatea Legii asistenţei sociale, lege care a reformat structural politica statului în domeniul asistenţei sociale], şi nu la elemente punctuale/specifice/de corelare sau particulare ale acestei politici.

50.Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 pct. V din lege, Curtea observă că atât conţinutul normativ al acestora, cât şi critica formulată sunt similare celor analizate prin Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014 [paragrafele 45-47]. Curtea a statuat că delegarea legislativă în discuţie, relativă la probleme din domeniul învăţământului preuniversitar, cercetării ştiinţifice, învăţământului superior sau la finanţarea acestor domenii, precum şi la asigurarea calităţii în învăţământul superior nu poate privi decât alte aspecte, diferite de cele referitoare la organizarea generală a învăţământului care, potrivit Constituţiei, se reglementează numai prin lege organică. Curtea a reţinut că aspectele enumerate nu se identifică, în toate componentele lor, cu organizarea generală a învăţământului, ci urmăresc, prin scopurile şi modalităţile în care se vor efectua, ameliorarea procesului educaţional naţional şi creşterea calităţii sale, în cadrul regimului general al învăţământului şi în conformitate cu prevederile cuprinse în legislaţia în vigoare. Aşa fiind, în cadrul controlului de constituţionalitate asupra prevederilor legii de abilitare, Curtea Constituţională nu îşi poate întemeia soluţia pe aprecieri asupra unui conţinut ipotetic al ordonanţelor ce vor fi emise de Guvern în baza legii de abilitare.

51.Prin aceeaşi decizie, Curtea a stabilit că, în cazul în care o astfel de reglementare ar avea incidenţă asupra regimului general al învăţământului şi deci ar conduce la neconstituţionalitatea ordonanţei sau a ordonanţelor respective, fie Parlamentul, cu prilejul dezbaterilor legilor de aprobare a acestora (potrivit art. 2 din legea de abilitare criticată, toate ordonanţele emise de Guvern în temeiul acestei legi se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la reluarea lucrărilor acestuia în cea de-a doua sesiune ordinară a anului 2014), fie Curtea Constituţională, pe calea contenciosului constituţional, are posibilitatea să înlăture orice eventuală afectare a regimului juridic rezervat reglementării prin lege organică, în conformitate cu prevederile Constituţiei.

52.În consecinţă, Curtea reţine că argumentele reţinute prin decizia antereferită, având în vedere conţinutul normativ similar al celor două legi de abilitare [legea care a făcut obiectul Deciziei nr. 355 din 25 iunie 2014 şi prezenta lege supusă controlului de constituţionalitate], precum şi motivarea similară a criticilor de neconstituţionalitate, sunt aplicabile mutatis mutandis şi în cauza de faţă.

53.Totodată, în acest cadru, Curtea subliniază importanţa principiului constituţional general al comportamentului loial, principiu care derivă din prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie şi este garantat de alin. 5 al aceluiaşi articol constituţional; în consecinţă, revine, în principal, autorităţilor publice sarcina de a-l aplica şi respecta în raport cu valorile şi principiile Constituţiei, inclusiv faţă de principiul consacrat de art. 147 alin. (4) din Constituţie referitor la caracterul general obligatoriu al deciziilor instanţei constituţionale [a se vedea, cu privire la înţelesul principiului comportamentului loial al autorităţilor publice, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, Decizia nr. 727 din 9 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012, Decizia nr. 260 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 11 mai 2015, paragraful 30, sau Decizia nr. 681 din 23 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.000 din 13 decembrie 2016, paragraful 21].

54.Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că dispoziţiile Legii privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 12 ianuarie 2017.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent-şef,

Benke Karoly