Decizie nr. 68 din 27 februarie 2017

Valer Dorneanu - preşedinte

Marian Enache - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Varga Attila - judecător

Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent-şef

1.Pe rol se află examinarea cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, cerere formulată de preşedintele Senatului. Sesizarea se întemeiază pe prevederile art. 146 lit. e) din Constituţie şi ale art. 11 alin. (1) pct. A lit. e), ale art. 34, 35 şi 36 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. Cererea a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 1.411 din 8 februarie 2017 şi formează obiectul Dosarului nr. 430E/2017.

2.Preşedintele Curţii Constituţionale, în temeiul dispoziţiilor art. 216 alin. (1) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 14 din Legea nr. 47/1992, declară deschise lucrările şedinţei de judecată.

3.La apelul nominal răspund părţile, pentru Guvernul României, ministrul justiţiei, domnul Tudorel Toader, iar pentru Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, doamna procuror Iuliana Nedelcu. De asemenea, în sala de dezbateri este prezent şi reprezentantul preşedintelui Senatului României, autor al sesizării în prezentul dosar, invitat în temeiul art. 52 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, senatorul Şerban Nicolae.

4.Preşedintele Curţii Constituţionale, în temeiul dispoziţiilor art. 216 alin. (2) din Codul de procedură civilă, coroborate cu cele ale art. 14 din Legea nr. 47/1992, acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care ridică o chestiune prealabilă deschiderii dezbaterilor pe fond. Astfel, acesta arată că în cursul zilei, anterior şedinţei în faţa Curţii Constituţionale, a intrat în posesia ultimelor acte procesuale întocmite în dosarul înregistrat pe rolul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, acte pe care le transmite părţilor aflate în conflict şi Curţii, în completarea actelor solicitate în prealabil în această cauză. În acest context, arată că lasă la aprecierea Curţii, în cazul în care celelalte părţi solicită, acordarea unui termen scurt, care să se încadreze în cele 20 de zile în care Curtea trebuie să se pronunţe de la primirea sesizării, termen necesar luării la cunoştinţă a conţinutului actelor depuse.

5.Întrucât nici reprezentantul Guvernului României şi nici cel al preşedintelui Senatului României nu au formulat cereri de amânare a soluţionării cauzei pentru a lua cunoştinţă de conţinutul documentelor depuse de reprezentantul Ministerului Public, preşedintele Curţii ia act de depunerea acestora la dosarul cauzei şi arată că acordarea unui termen nu este necesară, ţinând seama şi de faptul că punctele de vedere solicitate de Curte, în baza legii, părţilor aflate în conflict au fost deja depuse şi se află în dosarul cauzei.

6.În continuare, preşedintele Curţii dă cuvântul reprezentantului autorului sesizării, domnul senator Şerban Nicolae, care susţine existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între, pe de o parte, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi, pe de altă parte, Guvernul României, în calitate de autoritate legiuitoare delegată, şi, prin extensie, Parlamentul României, în calitate de autoritate legiuitoare primară, întrucât prin ancheta penală desfăşurată cu privire la modul de adoptare a unui act normativ, act care nu este unul unilateral, ocult şi nu aparţine unei singure persoane, se afectează buna funcţionare a unor autorităţi constituţionale. Arată că nu a sesizat Curtea pentru a efectua o anchetă asupra unei anchete penale, ci pentru a sancţiona o potenţială practică ce ar aduce atingere principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat.

7.În conţinutul art. 15 alin. (2) Constituţia consacră expres noţiunea de "lege penală mai favorabilă", dispoziţiile constituţionale constituind temeiul dreptului legiuitorului de a adopta astfel de norme. Or, prin definiţie o lege penală mai favorabilă este de natură a crea o situaţie mai avantajoasă persoanelor care au săvârşit fapte penale, astfel că adoptarea unor astfel de legi ar constitui ab initio elementul material al infracţiunii de favorizare a făptuitorului, împrejurare, evident, inadmisibilă, întrucât ar înfrânge însăşi norma constituţională a art. 15 alin. (2). În mod similar, aceleaşi argumente subzistă şi în situaţia în care legea ar viza o înăsprire a regimului penal, care ar conduce la condamnarea penală a unor persoane. Concluzia la care s-ar ajunge este aceea că legiuitorul adoptă acte normative cu o anumită destinaţie, personalizate, ceea ce este de neconceput.

8.Reprezentantul preşedintelui Senatului României arată că unicul remediu al asanării viciilor de neconstituţionalitate din legislaţia penală îl constituie deciziile Curţii Constituţionale. O astfel de decizie este Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, care până în prezent nu a fost transpusă în legislaţie, legiuitorul nepunând în acord dispoziţiile legale declarate neconstituţionale cu actul Curţii şi, implicit, cu Constituţia. Or, atât timp cât se desfăşoară o anchetă penală cu privire la modul de adoptare a actului normativ de transpunere a deciziei, actul jurisdicţional al Curţii nu îşi va găsi consacrarea normativă. Cu alte cuvinte, decizia Curţii Constituţionale este lipsită de efecte juridice, întrucât autoritatea legiuitoare (Guvern şi Parlament) este pusă sub o presiune nefirească sub aspectul exercitării competenţei sale, ceea ce determină apariţia unui conflict juridic de natură constituţională.

9.În ceea ce priveşte actul depus în şedinţă de reprezentantul Ministerului Public, respectiv ordonanţa Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, prin care această direcţie îşi declină competenţa către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, reprezentantul autorului sesizării arată că actul are menirea de a induce o falsă impresie în societate, în opinia publică, în sensul că Direcţia Naţională Anticorupţie ar fi o structură paralelă, independentă care îşi declină competenţa către un alt parchet, în condiţiile în care această direcţie nu este altceva decât o structură din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

10.În concluzie, prin ancheta penală desfăşurată de organele de cercetare ale Ministerului Public se exercită o formă de presiune asupra instituţiilor implicate în procesul legislativ, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie arogându-şi competenţe care aparţin în exclusivitate Parlamentului şi Guvernului. Reprezentantul preşedintelui Senatului României arată că, urmând aceeaşi logică de abordare, inclusiv Curtea Constituţională ar putea face obiectul unor cercetări ale parchetului, unele decizii ale instanţei constituţionale care sancţionează codurile penale având caracterul de norme penale mai favorabile.

11.În continuare, preşedintele Curţii dă cuvântul reprezentantului Guvernului, ministrul justiţiei, domnul Tudorel Toader. Acesta susţine admisibilitatea cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională, arătând că, deşi titularul sesizării nu este parte în conflict, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, această împrejurare nu constituie un impediment în analiza pe fond a cererii, atâta vreme cât prevederile art. 146 lit. e) din Constituţie conţin, în enumerarea subiectelor de sezină, pe preşedintele Senatului.

12.Reprezentantul Guvernului susţine că sunt întrunite elementele constitutive ale unui conflict juridic de natură constituţională, aşa cum au fost acestea definite în jurisprudenţa instanţei constituţionale. De altfel, un argument puternic în probarea acestui conflict îl constituie cele două decizii pronunţate anterior de Curte (Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017 şi Decizia nr. 64 din 9 februarie 2017), prin care aceasta a statuat expres cu privire la faptul că actul normativ care a generat conflictul, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, a fost adoptat de Guvern în exercitarea unei competenţe constituţionale proprii.

13.În susţinerea argumentelor privind existenţa unui conflict juridic de natură constituţională, reprezentantul Guvernului invocă raportul privind "Relaţia dintre răspunderea politică şi răspunderea penală în ceea ce priveşte activitatea membrilor Guvernului", adoptat de Comisia de la Veneţia, care recomandă statelor membre separarea responsabilităţii politice a miniştrilor de cea juridică, arătând că nu trebuie aplicate sancţiuni penale pentru greşelile şi dezacordurile politice. Miniştrii trebuie să aibă o marjă de manevră pentru realizarea politicilor pentru care au fost învestiţi în funcţie, cu o largă marjă de eroare, fără ca ameninţarea sancţiunilor penale să planeze asupra lor. Sub acest aspect, analiza circumstanţelor adoptării unui act normativ se circumscrie analizei constituţionalităţii, legalităţii şi oportunităţii respectivului act, aspecte care excedează sferei de competenţe a Ministerului Public. Arată că există mecanisme constituţionale şi legale care să asigure remedii suficiente în situaţia în care actele adoptate de Guvern sunt neconstituţionale: Parlamentul care controlează ordonanţele Guvernului, aprobându-le sau respingându-le prin lege, instanţa de contencios constituţional care verifică aceste acte sub aspectul conformităţii lor cu Legea fundamentală, precum şi instanţele de contencios administrativ care controlează legalitatea actelor infralegale emise de Guvern. Ministerul Public nu are niciun rol politic, niciun rol în procedura de legiferare, nu poate iniţia sau cenzura actele normative. Ministerul Public aplică legea, acţionând în limitele ei, şi nu controlează, din niciun punct de vedere, procedura de adoptare a unui act normativ.

14.Pentru aceste argumente, reprezentantul Guvernului solicită Curţii să constate existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi Guvernul României, cauzat prin faptele/actele Ministerului Public de verificare a legalităţii, oportunităţii şi a circumstanţelor de adoptare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, şi să statueze cu privire la conduita pe viitor a Ministerului Public, în sensul că acesta să îşi îndeplinească competenţele constituţionale, fără a putea verifica aspectele menţionate în prealabil.

15.Preşedintele Curţii dă cuvântul, în continuare, reprezentantului Ministerului Public, doamna procuror Iuliana Nedelcu. Aceasta arată că, în prealabil, înţelege să susţină două fine de neprimire a cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională, cerere formulată de preşedintele Senatului, sub aspectul interesului titularului sesizării. Susţine că nu se contestă lipsa calităţii de parte în conflict, ci faptul că acesta nu este o entitate ale cărei interese să fi fost lezate prin actele care se pretinde a fi generat conflictul, jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale neacoperind o atare ipoteză. Nimeni nu contestă existenţa raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern, însă acestea se circumscriu sferei politice, iar cauza penală care a declanşat presupusul conflict nu afectează sub nicio formă interesele Parlamentului. În cazul în care, totuşi, s-ar reţine existenţa unui atare interes în ceea ce îl priveşte pe preşedintele Senatului, în calitate de reprezentant al Senatului, acesta este în egală măsură incident şi în ceea ce priveşte Camera Deputaţilor, astfel că se propune lărgirea cadrului procesual şi în privinţa acestei Camere a Parlamentului.

16.Cât priveşte fondul cauzei, reprezentantul Ministerului Public arată că, deşi jurisprudenţa Curţii Constituţionale statuează că un conflict juridic de natură constituţională reprezintă acea situaţie conflictuală a cărei naştere rezidă în mod direct dintr-o normă constituţională, autorul sesizării nu precizează în ce măsură activitatea organelor judiciare au creat blocaje instituţionale şi nici textele constituţionale pe care se întemeiază conflictul juridic. Autorul sesizării se limitează a face alegaţii cu privire la încadrarea juridică a faptelor cu care a fost sesizat organul judiciar, la competenţa acestuia şi la demersurile punctuale ale organului judiciar, susţinând că infracţiunile reclamate nu au legătură cu elaborarea şi adoptarea unui act normativ şi, implicit, nici cu ancheta penală desfăşurată, ceea ce ar demonstra că însuşi autorul sesizării recunoaşte că demersul organului judiciar nu vizează procedura de adoptare a actului normativ. Aşa fiind, apreciază că autorul sesizării manifestă o poziţie incertă, nu are convingerea existenţei conflictului şi, pentru a-şi lămuri ambiguitatea, sesizează instanţa constituţională.

17.În speţă, a existat un act de sesizare a organului judiciar - denunţ, cu privire la trei infracţiuni conexe, una dintre ele de competenţa Direcţiei Naţionale Anticorupţie. În acest context, după regularizarea actului de sesizare, observând că nu există niciun impediment de natură să paralizeze acţiunea penală, organul judiciar s-a aflat în situaţia legală, fără alte posibilităţi, de a dispune începerea urmăririi penale cu privire la faptele reclamate în respectivul denunţ, încadrarea juridică a faptelor realizându-se prin însuşi actul de sesizare. Toate demersurile organului judiciar îşi găsesc temeiul în dispoziţiile Codului de procedură penală, care îşi au corolarul în dispoziţiile constituţionale referitoare la rolul Ministerului Public. Nimic din ceea ce a făcut organul judiciar nu excedează dispoziţiilor legale. În aceste circumstanţe, dacă s-ar constata existenţa unui conflict juridic de natură constituţională înseamnă că dispoziţiile legale care au constituit temeiul acţiunilor organului judiciar au o problemă de neconstituţionalitate. Or, o atare neconstituţionalitate nu poate fi constatată în prezenta procedură, ci în cea prevăzută de art. 146 lit. a) sau d) din Constituţie. Pe de altă parte, admiţând că nu a existat o aplicare mecanică a dispoziţiilor legale, ci că organul judiciar o făcut o proprie interpretare a acestora, verificarea acestui aspect revine instanţei de judecată, care este în măsură să controleze actul procurorului dacă este sesizată.

18.Cu alte cuvinte, dacă s-ar admite existenţa conflictului între autorităţile menţionate, Curtea s-ar pronunţa implicit asupra neconstituţionalităţii dispoziţiilor legale, pe de o parte, şi s-ar subroga în competenţele instanţei judecătoreşti în verificarea actelor îndeplinite de organul judiciar, pe de altă parte, ceea ce excedează competenţelor instanţei constituţionale. Mai mult, pe această cale "se subîntinde instituirea unor imunităţi procedurale suplimentare" pentru situaţiile în care sunt sesizate presupuse fapte săvârşite de persoane aparţinând puterilor statului, ceea ce ar adăuga dispoziţiilor legale în materie.

19.În legătură cu noţiunea de lege penală mai favorabilă, reprezentantul Ministerului Public susţine că deciziile Curţii Constituţionale nu reprezintă lege penală mai favorabilă, iar organul judiciar, în cadrul anchetei penale, nu a făcut verificarea transpunerii în legislaţie a acestor decizii, nu a verificat oportunitatea actului legislativ, aceste aspecte putând fi deduse exclusiv din cele descrise de autorii denunţului, iar nu din demersurile organului judiciar. Poziţia pe care organul judiciar a avut-o în această cauză este una perfect legală, care va fi supusă, în principiu, controlului instanţei de judecată. În măsura în care se va ajunge în această etapă procesuală, reprezentantul Ministerului Public îşi ridică problema dacă se va reţine calitatea de parte în conflict şi a instanţei judecătoreşti.

20.Cu privire la mentalităţile sociale care se creează în legătură cu structurile parchetelor din cadrul Ministerului Public, acestea vizează aspecte care ţin de sociologie sau de opinii politice, care nu pot face obiect al procedurilor desfăşurate în faţa Curţii Constituţionale.

21.În concluzie, organul judiciar nu a demonstrat decât că, în exercitarea atribuţiilor legale, a realizat doar acte legale cu privire la o sesizare formulată în condiţiile legii. Aceste acte pot fi verificate pe calea controlului judecătoresc şi nu constituie o subrogare în competenţele Guvernului, ca legiuitor delegat, sau ale Parlamentului, ca legiuitor primar. Marja de eroare pe care legiuitorul trebuie să o aibă pentru a-şi duce la îndeplinire politica propusă a fost respectată, aşa cum a fost respectat şi dreptul la petiţie al persoanelor care au formulat denunţul, într-o procedură legală şi transparentă. În aceste condiţii, nu există niciun element care să justifice constatarea conflictului juridic de natură constituţională, configurat prin anchetarea penală a contextului în care a fost elaborat un act normativ, în fapt, obiect al anchetei constituind presupuse fapte penale cu privire la procesul adoptării respectivului act şi nicidecum însuşi procesul legislativ.

22.Preşedintele Curţii Constituţionale, având în vedere dispoziţiile art. 394 alin. (1) din Codul de procedură civilă coroborate cu cele ale art. 14 din Legea nr. 47/1992, declară dezbaterile închise.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

23.Prin Cererea nr. I 630 din 8 februarie 2017, preşedintele Senatului a solicitat Curţii Constituţionale să se pronunţe asupra existenţei unui conflict juridic de natură constituţională dintre Guvernul României şi Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie.

24.În motivarea sesizării, preşedintele Senatului arată că, deşi conflictul are loc între Guvern şi Ministerul Public, având în vedere că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală a fost adoptată prin delegare legislativă constituţională şi ţinând seama de dispoziţiile art. 103 alin. (3), art. 107 alin. (1), art. 108 alin. (3), art. 109 alin. (1), art. 110 alin. (2), art. 111, art. 112 alin. (1), art. 113 şi art. 114 alin. (2) din Constituţie, care stabilesc condiţiile în care Parlamentul numeşte Guvernul, controlează activitatea acestuia şi poate demite Guvernul, preşedintele Senatului este îndreptăţit să se adreseze Curţii Constituţionale cu solicitarea de soluţionare a conflictului reclamat, având în vedere raporturile pe care Parlamentul le are cu Guvernul.

25.Pe fondul sesizării, preşedintele Senatului consideră că prezentul conflict juridic de natură constituţională a fost generat de demersurile procurorilor din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, constând în anchetarea circumstanţelor în care a fost elaborat proiectul de ordonanţă de urgenţă a Guvernului referitor la modificarea şi completarea Codului penal, respectiv a Codului de procedură penală, fapt care a creat blocaje instituţionale.

26.Autorul sesizării îşi fundamentează critica, susţinând că, în opera de legiferare, legiuitorul ordinar sau delegat este ţinut să respecte valorile, principiile, exigenţele şi limitele constituţionale, pe de o parte, precum şi normele de tehnică legislativă, pe de altă parte. Respectarea acestor exigenţe se verifică de către instanţa de contencios constituţional. Legiuitorul apreciază oportunitatea reglementării, necesitatea adoptării anumitor măsuri în procesul de punere în aplicare a programului de guvernare. Respectarea obiectivelor din programul de guvernare se află sub controlul electoratului.

27.Preşedintele Senatului arată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 abordează o temă de politică penală a statului român, iar măsurile de politică penală se află în competenţa exclusivă a Parlamentului şi a Guvernului, celelalte autorităţi publice, inclusiv autoritatea judecătorească, pot exprima puncte de vedere în această materie, pot şi trebuie să fie consultate, dar nu pot avea putere de interferenţă, de amestec discreţionar, inclusiv de urmărire penală, nici a structurilor Parlamentului, nici a structurilor Guvernului. Or, procedând la anchetarea oportunităţii, a circumstanţelor şi a împrejurărilor elaborării proiectului de act normativ, reprezentanţii Ministerului Public au uzurpat unele dintre competenţele Guvernului, prin Ministerul de Justiţie, fapt care a condus la apariţia prezentului conflict juridic de natură constituţională.

28.Astfel, potrivit comunicatelor de presă emise de Direcţia Naţională Anticorupţie, rezultă că pe rolul acestui parchet se află în lucru un dosar de urmărire penală în faza "in rem", ca urmare a formulării unui denunţ penal cu privire la adoptarea de către Guvern a Ordonanţei de urgenţă nr. 13/2017. În ceea ce priveşte infracţiunea reglementată de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările ulterioare, constând în "prezentarea, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului", autorul sesizării consideră că aceste prevederi au în vedere dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, care stipulează că "Primul-ministrul prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului şi răspunde la interpelările şi întrebările care îi sunt adresate de către deputaţi sau senatori". În raport cu infracţiunea menţionată, competenţa de soluţionare nu aparţine Direcţiei Naţionale Anticorupţie, astfel încât denunţul trebuia înaintat de îndată altei structuri din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie spre competentă soluţionare. Pe de altă parte, nu rezultă care au fost acele informaţii sau rapoarte care au fost prezentate de prim-ministrul României şi care reprezintă date false, care au fost faptele de natură să aducă atingere intereselor statului şi în ce condiţii acestea au fost prezentate Parlamentului sau Preşedintelui, în condiţiile în care prevederile art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1999 nu se referă la elaborarea de acte normative, astfel că denunţul nu poate avea legătură cu procedura de elaborare şi adoptare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017.

29.Preşedintele Senatului invocă în susţinerea sesizării sale privind existenţa unui conflict juridic de natură constituţională mai multe considerente reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 246 din Codul penal din 1969, ale art. 297 alin. (1) din Codul penal şi ale art. 132 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie.

30.Comportamentul abuziv al organului de urmărire penală, în speţă al procurorilor Direcţiei Naţionale Anticorupţie, îl determină pe preşedintele Senatului să ridice problema cercetărilor penale care excedează infracţiunii denunţate; a inexistenţei unor infracţiuni, care ar putea îndreptăţi organele de urmărire penală să ridice actele care au stat la baza adoptării unor ordonanţe şi proiecte de legi şi să audieze persoanele de specialitate din cadrul unui minister; problema temeiului legal al controlului organelor de urmărire penală asupra oportunităţii promovării actelor normative în cadrul politicii penale a Guvernului; a lipsei dispoziţiilor constituţionale şi legale, în baza cărora Ministerul Public prin Direcţia Naţională Anticorupţie întreprinde o imixtiune în puterea executivă care acţionează în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (4) prin delegare ca putere legislativă.

31.În concluzie, preşedintele Senatului solicită Curţii Constituţionale ca, prin decizia pe care o va pronunţa, să constate existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Guvernul României, pe de o parte, şi Ministerul Public, prin Direcţia Naţională Anticorupţie, componentă a autorităţii judecătoreşti, pe de altă parte, conflict generat de acţiunea procurorilor de verificare a oportunităţii şi circumstanţelor elaborării proiectului de act normativ. De asemenea, solicită Curţii să decidă cu privire la deblocarea acestui conflict, statuând ca, pe viitor, organele de urmărire penală să nu poată ancheta oportunitatea elaborării actelor normative.

32.În conformitate cu dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cererea a fost comunicată Guvernului şi Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pentru a prezenta punctele lor de vedere asupra conţinutului conflictului juridic de natură constituţională şi a eventualelor căi de soluţionare a acestuia.

33.Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a transmis punctul său de vedere prin Adresa nr. 454/C/416/III-13/2017 din 15 februarie 2017, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 1.760 din 15 februarie 2017.

34.Cu privire la admisibilitatea sesizării Curţii Constituţionale, Ministerul Public arată că, în condiţiile în care se susţine existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Guvern şi Ministerul Public, preşedintele Senatului nu justifică un interes constituţional vătămat prin conflict. Faptul că dispoziţiile care normează materia conflictului juridic de natură constituţională [art. 146 lit. e) din Constituţie, art. 34 din Legea nr. 47/1992] enumeră printre titularii sesizării şi preşedinţii celor două Camere nu este un temei suficient în acest sens. Este necesară o relaţie între situaţia juridică a autorului sesizării şi demersul la care a apelat, aspect identificat în dreptul procesual civil cu interesul. Această concluzie nu contravine jurisprudenţei Curţii Constituţionale (Decizia nr. 838/2009), care a considerat că "subiectele de drept pe care Legea fundamentală le îndrituieşte a sesiza Curtea sunt limitativ prevăzute, dispoziţia constituţională nedistingând după cum autorităţile pe care le reprezintă sunt sau nu părţi în conflictul cu care sesizează Curtea" şi a apreciat că una dintre autorităţile menţionate de art. 146 lit. e) din Constituţie poate sesiza, chiar dacă nu este parte în conflict. Astfel, lipsa de contrarietate cu decizia menţionată rezultă din faptul că, în cauza soluţionată prin acea decizie, autoritatea publică care a sesizat Curtea, respectiv Preşedintele României, deşi nu era parte propriu-zisă a conflictului, şi-a întemeiat demersul pe dispoziţiile art. 80 alin. (2) din Constituţie - rolul de mediator între puterile statului, vegherea la respectarea Constituţiei, buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest context, era justificat interesul titularului sesizării. În cauza de faţă, sesizarea unui conflict între autorităţile menţionate ar fi putut aparţine prim-ministrului ["(...) Primul-ministru reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu Parlamentul, Preşedintele României, Curtea Supremă de Justiţie, Curtea Constituţională (...)", potrivit art. 13 fraza a doua din Legea nr. 90/2001; "Primul-ministru îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute în Constituţie şi de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului", potrivit art. 18 alin. (2) din aceeaşi lege]. Pentru motivele expuse, Ministerul Public apreciază sesizarea ca fiind inadmisibilă.

35.Pe de altă parte, admiţând, în contextul dat, îndreptăţirea Senatului de a sesiza existenţa unui conflict juridic de natură constituţională şi având în vedere temeiurile constituţionale invocate în sprijinul acesteia, Ministerul Public apreciază că aceleaşi temeiuri sunt, în egală măsură, aplicabile şi Camerei Deputaţilor. Pentru acest motiv, arată că se impune completarea cadrului procesual sub aspectul părţilor implicate în conflict, respectiv introducerea în cauză, alături de Senat, şi a Camerei Deputaţilor.

36.Pe fondul cauzei, Ministerul Public consideră că nu există un conflict de natură constituţională între Guvernul României şi Ministerul Public, prin Direcţia Naţională Anticorupţie. Sunt invocate în susţinerea acestei afirmaţii dispoziţiile constituţionale referitoare la rolul Ministerului Public şi statutul procurorilor (art. 131 şi 132 din Constituţie), dispoziţiile Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la atribuţiile Ministerului Public (art. 62 şi 63 din lege), precum şi prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, aprobată cu modificări prin Legea nr. 503/2002, cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la competenţa acestui parchet.

37.În continuare sunt invocate prevederile Codului de procedură penală referitoare la sesizarea organelor de urmărire penală şi exercitarea funcţiei judiciare de urmărire penală. Astfel, se arată că sesizarea organelor de urmărire penală impune acestora obligativitatea efectuării de acte procedurale care implică verificarea regularizării sesizării, analiza oportunităţii începerii urmăririi penale şi administrarea mijloacelor de probă, astfel încât să fie obţinute informaţiile necesare pentru dispunerea unei soluţii. În cadrul funcţiei judiciare de urmărire penală se realizează desfăşurarea investigaţiei faptei după momentul sesizării şi al începerii urmăririi penale, supravegherea de către procuror a urmăririi penale efectuate de organele de cercetare penală, strângerea de probe, punerea în mişcare a acţiunii penale şi trimiterea în judecată în vederea tragerii la răspundere penală a persoanelor care au comis infracţiuni. Se subliniază faptul că principiul aflării adevărului este principiul fundamental al procesului penal, potrivit căruia organele judiciare au obligaţia de a asigura, pe bază de probe, aflarea adevărului cu privire la faptele şi împrejurările cauzei.

38.Pe de altă parte, Ministerul Public arată că, potrivit art. 64 alin. (2) din Legea nr. 304/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în soluţiile dispuse, procurorul este independent, în condiţiile prevăzute de lege, legalitatea şi temeinicia soluţiilor adoptate putând face obiect al cenzurii de către procurorul ierarhic superior şi de către judecătorul de drepturi şi libertăţi, potrivit dispoziţiilor prevăzute de art. 339-341 din Codul de procedură penală, şi de către instanţa de judecată, în cadrul procedurii de cameră preliminară, începând cu dispoziţiile art. 342-348 din Codul de procedură penală. Pe de altă parte, în situaţia în care se emite rechizitoriul şi este sesizată instanţa de judecată, în cadrul procedurii de cameră preliminară se realizează examenul întregului material de urmărire penală sub aspectul legalităţii, atât din punctul de vedere al actelor de urmărire penală prin care s-au administrat probele pe care se bazează acuzaţia, cât şi al actelor de urmărire penală care au creat, din punct de vedere procesual, premisele administrării acestor probe.

39.Or, susţine Ministerul Public, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, pentru a exista un conflict juridic de natură constituţională între autorităţi publice sunt necesare acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor. Din această perspectivă rezultă în mod evident, în raport cu cadrul normativ constituţional şi legal invocat, inclusiv jurisprudenţa Curţii Constituţionale, faptul că activitatea Direcţiei Naţionale Anticorupţie la care se referă autorul sesizării nu este decât expresia unor competenţe constituţionale proprii şi, în consecinţă, nu uzurpă atribuţiile niciunei alte autorităţi publice şi nu tulbură ordinea constituţională. În consecinţă, conflictul juridic de natură constituţională nu există în condiţiile în care un procuror din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, sesizat în baza unui denunţ, îşi exercită funcţia de urmărire penală, prerogative prevăzute de legea de organizare judiciară, legea procesual penală şi în conformitate cu Legea fundamentală. De altfel, nu este lipsit de importanţă faptul că jurisprudenţa instanţelor de judecată a validat, prin pronunţarea unor soluţii de condamnare, situaţii în care, cu ocazia adoptării actelor normative, au fost comise fapte de corupţie.

40.Pe de altă parte, Ministerul Public susţine că obiectul urmării penale, activitatea de anchetă, nu poate face obiect al controlului constituţional, ci acesta poate fi verificat în cadrul funcţiei de verificare a legalităţii trimiterii ori netrimiterii în judecată de către instanţa de judecată. Totodată, aducerea în dezbatere publică şi în faţa instanţei de contencios constituţional a unor acte de urmărire penală efectuate într-un dosar penal aflat într-o fază procesual nepublică este în contradicţie cu dispoziţiile art. 285 alin. (2) din Codul de procedură penală.

41.În ceea ce priveşte susţinerile autorului sesizării referitoare la comportamentul abuziv al organului de urmărire penală, Ministerul Public apreciază că acestea sunt de natură să repună în discuţie rolul constituţional al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, parte a Ministerului Public, în condiţiile în care acest rol este constatat şi validat inclusiv de jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale, şi, totodată, sunt susceptibile să intre sub incidenţa procedurilor prevăzute de dispoziţiile art. 75 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

42.Având în vedere considerentele expuse, Ministerul Public consideră că nu există un conflict juridic de natură constituţională între Guvernul României şi Ministerul Public, reprezentat de Direcţia Naţională Anticorupţie, întrucât efectuarea de cercetări într-o cauză penală cu privire la posibile fapte de corupţie în legătură cu adoptarea unor acte normative se realizează în baza competenţelor proprii, prevăzute în mod expres de lege.

43.Guvernul, prin Adresa nr. 5/1.064/2017, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.246 din 27 februarie 2017, a transmis punctul său de vedere, în care arată că, sub aspectul admisibilităţii cererii de soluţionare a conflictului, întrucât normele constituţionale de referinţă nu impun ca autorul cererii de soluţionare a conflictului să fie parte în conflict, preşedintele Senatului este în drept să formuleze cererea cu privire la soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României şi Ministerul Public, prin Direcţia Naţională Anticorupţie. Ca urmare, cererea formulată este admisibilă sub aspectul calităţii procesuale a autorului acesteia.

44.Actele şi faptele concrete aduse în faţa Curţii Constituţionale prin cererea formulată de preşedintele Senatului privesc, în totalitate, adoptarea unui act normativ, şi anume Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 1 februarie 2017. În legătură cu acest act normativ, Curtea Constituţională a mai fost sesizată prin două cereri vizând conflicte juridice de natură constituţională între Parlament şi, respectiv, Consiliul Superior al Magistraturii, pe de o parte, şi Guvern, pe de altă parte, formulate de Preşedintele României şi, respectiv, de preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii, fundamentate pe dispoziţiile art. 146 lit. e) din Constituţie, pe calea unei excepţii de neconstituţionalitate ridicate direct de Avocatul Poporului, în temeiul art. 146 lit. d) din Constituţie, şi pe calea excepţiei de neconstituţionalitate ridicate în faţa unei instanţe judecătoreşti. Conflictele juridice de natură constituţională, precum şi excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului au fost soluţionate prin Deciziile nr. 63 din 8 februarie 2017, respectiv nr. 64 din 9 februarie 2017. Ulterior pronunţării acestor decizii, Parlamentul, în temeiul competenţei sale constituţionale, a adoptat legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă abrogatoare, respectiv Legea nr. 9/2017 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 14/2017 privind abrogarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, precum şi pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, lege publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017.

45.Ceea ce Guvernul doreşte a fi relevat prin trimiterea la cauzele deja soluţionate de Curtea Constituţională, precum şi la cele aflate pe rolul său, respectiv la actele normative care s-au succedat după adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, este faptul că există mecanisme constituţionale şi legale care să asigure remedii eficiente în situaţia în care actele adoptate de Guvern în temeiul delegării legislative ar fi neconstituţionale, nelegale sau inoportune. Aceste remedii sunt stabilite însă de legiuitorul constituant în competenţa Curţii Constituţionale sau a Parlamentului, după caz, în aplicarea principiului supremaţiei Constituţiei şi a principalei sale garanţii - controlul de constituţionalitate, pe de o parte, respectiv a principiului potrivit căruia Parlamentul este organ legislativ suprem şi unica autoritate legiuitoare a ţării, pe de altă parte. Altfel spus, controlul modului în care Guvernul îşi îndeplineşte rolul de legiuitor delegat, în temeiul art. 115 din Constituţie, poate să fie unul de constituţionalitate (de competenţa Curţii Constituţionale) ori unul de legalitate şi oportunitate (de competenţa Parlamentului). Sunt avute în vedere, în acest sens, atât prevederile constituţionale ale art. 115 - Delegarea legislativă, cât şi cele cuprinse în capitolul IV - "Raporturile Parlamentului cu Guvernul" din titlul III al Constituţiei. În acelaşi sens sunt şi recomandările Comisiei de la Veneţia în contextul examinării criteriilor care definesc statul de drept în legătură cu procedura de legiferare. Astfel, referitor la posibilul abuz de putere al autorităţii executive în această procedură, controlul este strict circumstanţiat în sensul că acesta poate fi unul parlamentar sau în competenţa unei autorităţi judecătoreşti/cu sensul de control judiciar de constituţionalitate (a se vedea Rule of law checklist, document adoptat de Comisia de la Veneţia la cea de-a 106-a sesiune plenară, 11-12 martie 2016, pct. 51).

46.Cât priveşte autoritatea judecătorească - respectiv instanţele judecătoreşti, Ministerul Public, Consiliul Superior al Magistraturii trebuie să se conformeze acestui cadru constituţional, având reglementată posibilitatea de a declanşa mecanismele de exercitare a competenţelor conferite autorităţilor mai sus menţionate, prin formularea de sesizări referitoare la neconstituţionalitatea actelor normative, în limitele şi cu respectarea atribuţiilor Curţii Constituţionale, stabilite de art. 146 din Constituţie, iar nu şi o competenţă proprie de control.

47.Astfel, cât priveşte Ministerul Public, Guvernul invocă dispoziţiile art. 131 din Constituţie, care prevăd că "reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor", însă în "activitatea judiciară". De aceea, potrivit art. 131 alin. (3) din Constituţie, "Parchetele funcţionează pe lângă instanţele de judecată, conduc şi supraveghează activitatea de cercetare penală a poliţiei judiciare, în condiţiile legii". Ministerul Public nu are niciun rol politic, nu are niciun rol în procedura de legiferare, nu poate iniţia un act normativ, nu îl poate cenzura, nu se poate pronunţa asupra legalităţii ori oportunităţii lui. Ministerul Public aplică legea şi acţionează în limitele legii, iar nu o controlează, din niciun punct de vedere, pentru că dacă ar proceda astfel ar încălca principiul separaţiei puterilor în stat, care stă la baza întregului edificiu al statului de drept. Nu este şi nu ar fi de conceput şi de acceptat ca decizia politică de adoptare sau nu a unei măsuri legislative să fie supusă controlului Ministerului Public şi nici nu poate fi primită eventuala susţinere potrivit căreia acesta şi-ar exercita doar o competenţă proprie atunci când primeşte un denunţ legat de circumstanţele adoptării unui act normativ. O astfel de competenţă a Ministerului Public nu a fost configurată de legiuitorul constituţional, nu are suport în nicio normă a Constituţiei şi nici nu ar fi de conceput să existe. Legiferarea, cu tot ce presupune aceasta, aparţine, potrivit Legii fundamentale, Parlamentului, în calitate de legiuitor primar, şi Guvernului, în calitate de legiuitor delegat.

48.Guvernul arată că, în acelaşi sens, Comisia de la Veneţia a concluzionat că este un indiciu al nivelului de bună funcţionare şi maturitate ale unei democraţii şi de respect al statului de drept capacitatea unui sistem constituţional naţional să separe şi să distingă responsabilitatea politică de cea penală a miniştrilor Guvernului (a se vedea raportul privind "Relaţia dintre răspunderea politică şi răspunderea penală în ceea ce priveşte activitatea membrilor Guvernului" adoptat de Comisia de la Veneţia cu ocazia celei de-a 94-a sesiuni plenare, Veneţia, 8-9 martie 2013). Or, Guvernul apreciază că Legea fundamentală a României oferă suportul acestei importante distincţii, prin stabilirea clară a competenţelor autorităţilor publice în legătură cu procedura de legiferare. Circumstanţele, motivele, procedura de adoptare a actelor normative - în speţă, ordonanţele de urgenţă - subsumate tuturor cerinţelor de constituţionalitate, legalitate, oportunitate - excedează competenţelor pe care legiuitorul constituant le-a stabilit pentru Ministerul Public. De aceea, orice interferenţă a Ministerului Public în activitatea de legiferare - sub pretextul exercitării unei competenţe proprii în baza unui "denunţ" care priveşte adoptarea unui act normativ - constituie o gravă încălcare a competenţelor legiuitorului delegat, consacrate de art. 115 din Constituţie, a celei de control politic a legiuitorului primar - Parlamentul, consacrată de art. 61 şi, respectiv, art. 111-115 din Constituţie, precum şi a principiului separaţiei puterilor în stat şi a statului de drept, consacrate de art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie.

49.Cum în mod evident în prezenta cauză, indiferent de calificările şi susţinerile din denunţul formulat, toate actele şi faptele Ministerului Public în legătură cu acest denunţ privesc circumstanţele, legalitatea, oportunitatea adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, Guvernul apreciază că ancheta penală privind această ordonanţă de urgenţă constituie o imixtiune nepermisă în activitatea de legiferare, cu încălcarea flagrantă a prevederilor constituţionale mai sus menţionate.

50.Pentru toate aceste motive, Guvernul solicită Curţii Constituţionale să constate existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Guvernul României şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, conflict generat de actele acestei din urmă autorităţi de verificare a legalităţii şi oportunităţii adoptării unui act normativ, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, cu încălcarea competenţei exclusive de legiferare, în calitate de legiuitor delegat, a Guvernului, competenţă a cărei exercitare poate face obiectul doar al controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, respectiv al controlului politic şi de legalitate exercitat de Parlament. Solicită, totodată, instanţei de contencios constituţional ca, în calitatea sa de garant al supremaţiei Constituţiei, să statueze asupra conduitei pentru viitor a părţilor implicate în conflict, în sensul că organele de urmărire penală nu au competenţa de a verifica circumstanţele, oportunitatea şi legalitatea în procedura de adoptare a actelor normative.

51.În conformitate cu dispoziţiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, potrivit cărora "Dezbaterea are loc pe baza raportului prezentat de judecătorul-raportor, a cererii de sesizare, a punctelor de vedere prezentate potrivit alin. (1), a probelor administrate şi a susţinerilor părţilor", coroborate cu dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 47/1992, în temeiul cărora "Autorităţile publice, instituţiile, regiile autonome, societăţile comerciale şi orice alte organizaţii sunt obligate să comunice informaţiile, documentele şi actele pe care le deţin, cerute de Curtea Constituţională pentru realizarea atribuţiilor sale.", Curtea a apreciat utile cauzei şi a solicitat comunicarea, în copii certificate, a unor documente din dosarul înregistrat pe rolul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, respectiv a actelor de sesizare a parchetului (plângere, denunţ sau act de sesizare din oficiu) şi a ordonanţelor de începere a urmăririi penale in rem/in personam.

52.Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a transmis prin Adresa nr. 454/C/416/III-13/2017 din 21 februarie 2017, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 1.979 din 21 februarie 2017, actele de sesizare a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi ordonanţa de începere a urmăririi penale in rem, acte din Dosarul nr. 46/P/2017, înregistrat pe rolul Secţiei de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie.

53.De asemenea, la dosarul cauzei a fost depus un înscris, sub titulatura amicus curiae, din partea Asociaţiei Romanian Community Coalition, prin care se susţine sesizarea formulată de preşedintele Senatului şi se aduc argumente cu privire la existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între autorităţile publice.

CURTEA,

examinând cererea de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, cerere formulată de preşedintele Senatului, punctele de vedere ale Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Guvernului, actele depuse la dosar, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului preşedintelui Senatului, precum şi ale părţilor prezente, prevederile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

54.În ceea ce priveşte admisibilitatea sesizării, în conformitate cu dispoziţiile art. 146 lit. e) din Constituţie, Curtea Constituţională "soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice". În acest sens, autorităţi publice care ar putea fi implicate într-un conflict juridic de natură constituţională sunt numai cele cuprinse în titlul III din Constituţie, şi anume: Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat, Preşedintele României, ca autoritate publică unipersonală, Guvernul, organele administraţiei publice centrale şi ale administraţiei publice locale, precum şi organele autorităţii judecătoreşti. În aceste condiţii, Curtea constată că atât Guvernul României, cât şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie sunt autorităţi publice susceptibile a avea calitatea de părţi într-un conflict juridic de natură constituţională. Astfel, conform art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 503/2002, cu modificările şi completările ulterioare, Direcţia Naţională Anticorupţie este "structură cu personalitate juridică, în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie". Art. 1 alin. (3^1) din acelaşi act normativ prevede că "Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie conduce Direcţia Naţională Anticorupţie prin intermediul procurorului şef al acestei direcţii.[...]" Aşadar, acest parchet specializat este parte componentă a Ministerului Public şi, implicit, parte a autorităţii judecătoreşti.

55.Pentru exercitarea competenţei prevăzute de Constituţie, potrivit art. 11 alin. (1) lit. A.e) din Legea nr. 47/1992, Curtea este sesizată la cererea "Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a primului-ministru sau a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii". Cu privire la susţinerile Ministerului Public privind inadmisibilitatea sesizării Curţii Constituţionale, întrucât titularul cererii de soluţionare a conflictului, preşedintele Senatului, nu justifică un interes constituţional propriu vătămat, Curtea reţine că distincţia operată de textul constituţional şi accentuată prin jurisprudenţa sa constantă între cele două categorii de subiecte de drept: titularii dreptului de a sesiza Curtea Constituţională, enumeraţi expres de norma constituţională, respectiv autorităţile publice care pot avea calitatea de parte în conflict, consacrate pe cale jurisprudenţială ca fiind toate autorităţile prevăzute de titlul III din Constituţie, are ca scop delimitarea calităţilor procesuale ale acestora în cauza dedusă judecăţii Curţii. Astfel, prima categorie, prin formularea cererii de sesizare a Curţii, acţionează în virtutea dreptului conferit de Constituţie, fără a dobândi calitatea procesuală de parte a conflictului, în vreme ce a doua categorie dobândeşte calitatea procesuală de parte a conflictului. Calitatea de titular al dreptului de sesizare a Curţii nu este condiţionată de justificarea unui interes propriu, care ar urma să fie valorificat sau recunoscut prin soluţionarea conflictului. Curtea reţine că subiectele de drept cărora Constituţia le atribuie rolul de a declanşa procedura prevăzută de art. 146 lit. e) sunt cele mai înalte demnităţi în stat, reprezentante ale autorităţilor legislative, executive şi judecătoreşti. Acţiunea pe care acestea o deduc judecăţii Curţii vizează conţinutul ori întinderea atribuţiilor constituţionale ale unor autorităţi publice sau orice alte situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct în textele Constituţiei şi are ca scop stabilirea stării de constituţionalitate, pretins a fi afectată prin nesocotirea principiului separaţiei puterilor în stat. Aşadar, în această situaţie, interesul titularului sesizării se suprapune cu însuşi scopul cererii formulate, care se circumscrie interesului general al societăţii, şi anume respectarea Legii fundamentale, a principiilor şi valorilor pe care aceasta le consacră şi le garantează. Legiuitorul constituant a conferit subiectelor de drept enumerate în conţinutul art. 146 lit. e) rolul de garant al statului de drept, deci al unui interes public superior, independent de existenţa unui interes propriu al autorităţii care formulează sesizarea. În retorica justificării unui interes particular al titularului sesizării, coroborat cu limitarea subiectelor de drept care pot iniţia o astfel de procedură, s-ar ajunge la concluzia că norma constituţională restrânge accesul la instanţa constituţională în soluţionarea conflictelor juridice dintre autorităţi. Or, o atare interpretare este inadmisibilă în lumina celor prezentate mai sus. De altfel, jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 270/2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008, Decizia nr. 972/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 800 din 28 noiembrie 2012, Decizia nr. 460/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 decembrie 2013, şi Decizia nr. 261/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 17 aprilie 2015) ilustrează situaţii în care sesizarea a aparţinut fie Preşedintelui României, fie preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii, cu toate că aceste autorităţi publice nu erau părţi ale conflictelor reclamate. Justificarea unui interes constituţional al demersului iniţiat, fie că acesta a fost indicat expres [funcţia de mediere între puterile statului prevăzută de art. 80 alin. (2) din Constituţie, în cazul Preşedintelui României], fie că acesta rezulta din specificul conflictului adus în faţa instanţei de contencios constituţional [în cazul sesizării formulate de preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii, părţi ale conflictului erau autorităţi componente ale autorităţii judecătoreşti - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori Ministerul Public, astfel încât interesul Consiliului era justificat de rolul său constituţional de garant al independenţei justiţiei, prevăzut de art. 133 alin. (1) din Constituţie] nu a constituit temeiul legalei învestiri a instanţei constituţionale, care a reţinut că "subiectele de drept pe care Legea fundamentală le îndrituieşte a sesiza Curtea sunt limitativ prevăzute, dispoziţia constituţională nedistingând după cum autorităţile pe care le reprezintă sunt sau nu părţi în conflictul cu care sesizează Curtea". Prin urmare, Curtea a constatat că acestea sunt în drept să formuleze cereri cu privire la soluţionarea unor conflicte juridice de natură constituţională, deşi nu sunt părţi în aceste conflict, deci nu justifică un interes propriu.

56.Pentru motivele expuse în prealabil, Curtea apreciază că nici cererea Ministerului Public de a extinde cadrul procesual cu privire la introducerea în cauză a Camerei Deputaţilor nu se justifică.

57.Prin urmare, Curtea urmează a constata că a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit art. 146 lit. e) din Constituţie, precum şi art. 1, 10, 34 şi 35 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra conflictului juridic de natură constituţională dintre autorităţile publice.

58.Examinând cronologia evenimentelor, Curtea constată că, la data de 18 ianuarie 2017, Ministerul Justiţiei a pus în dezbatere publică un proiect de ordonanţă de urgenţă pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală şi l-a transmis Consiliului Superior al Magistraturii spre avizare. Prin Hotărârea nr. 65 din 25 ianuarie 2017, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii a avizat negativ proiectul prezentat, motivând, în esenţă, faptul că reglementarea preconizată nu poate fi adoptată pe calea ordonanţei de urgenţă a Guvernului, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile art. 115 alin. (4) din Constituţia României. La data de 31 ianuarie 2017, Ministerul Justiţiei a transmis Consiliului Superior al Magistraturii, în vederea avizării, un nou proiect de ordonanţă de urgenţă pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală. Ulterior, în cursul aceleiaşi zile, 31 ianuarie 2017, Guvernul României a adoptat Ordonanţa de urgenţă nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, care este publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 1 februarie 2017.

59.Potrivit preambulului actului normativ, la adoptarea acestuia, Guvernul a avut în vedere punerea în acord a textelor noului Cod penal şi ale noului Cod de procedură penală cu o serie de decizii ale Curţii Constituţionale pentru a asigura o aplicare unitară şi coerentă a textelor de lege. Aceste elemente, alături de necesitatea "punerii în acord a Codului de procedură penală cu prevederile Directivei 2016/343/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 9 martie 2016 privind consolidarea anumitor aspecte ale prezumţiei de nevinovăţie şi a dreptului de a fi prezent la proces în cadrul procedurilor penale", au fost apreciate de Guvern drept o situaţie extraordinară a cărei reglementare nu mai poate fi amânată, în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie, din cauza efectelor negative ce ar putea fi generate de o interpretare neunitară a legilor.

60.Ordonanţa de urgenţă a Guvernului redefineşte conţinutul normativ al unor infracţiuni, dezincriminează/ incriminează anumite fapte penale şi modifică norme de procedură penală. Prin obiectul de reglementare, şi anume modificarea unor dispoziţii ale Codului penal, respectiv ale Codului de procedură penală, actul are caracter normativ, fiind susceptibil a fi aplicat unui număr nedeterminat de persoane care cad sub incidenţa ipotezelor dispoziţiilor sale.

61.La data de 31 ianuarie 2017, două persoane fizice au depus un denunţ penal la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie împotriva lui Grindeanu Sorin Mihai, prim-ministru al Guvernului, şi a lui Iordache Florin, ministru al justiţiei, pentru comiterea următoarelor infracţiuni: favorizarea făptuitorului, prevăzută de art. 269 alin. (1) din Codul penal, şi prezentarea cu rea-credinţă de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului, prevăzută de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările ulterioare. Ulterior, în data de 1 februarie 2017, unul dintre petenţi şi-a completat denunţul formulat iniţial şi a sesizat parchetul şi cu privire la săvârşirea infracţiunii prevăzute de art. 13 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, cu modificările şi completările ulterioare.

62.În baza denunţului formulat, s-a înregistrat Dosarul nr. 46/P/2017 al Secţiei de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, în care, prin Ordonanţa din 1 februarie 2017, procurorul de caz a dispus începerea urmăririi penale cu privire la săvârşirea următoarelor infracţiuni: folosirea influenţei ori a autorităţii sale de către persoana care îndeplineşte o funcţie de conducere într-un partid în scopul obţinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite, infracţiune prevăzută de art. 13 din Legea nr. 78/2000, favorizarea făptuitorului, infracţiune prevăzută de art. 269 alin. (1) din Codul penal, şi prezentarea, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului, infracţiune prevăzută de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1999.

63.În data de 2 februarie 2017, Direcţia Naţională Anticorupţie a remis un comunicat public, prin Adresa nr. 126/VIII/3, în care anunţă că: "La Direcţia Naţională Anticorupţie s-a înregistrat o sesizare depusă de mai multe persoane fizice cu privire la posibile fapte aflate în competenţa de soluţionare a instituţiei, în legătură cu modalitatea de adoptare a unor acte normative. Ca urmare, în conformitate cu prevederile procesual penale, se efectuează acte procedurale cu privire la aspectele sesizate."

64.Ca urmare a situaţiei create, preşedintele Senatului a sesizat Curtea Constituţională pentru soluţionarea unui conflict juridic de natură constituţională dintre Guvernul României şi Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie, conflict generat prin acţiunea procurorilor de anchetare a oportunităţii şi circumstanţelor elaborării proiectului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală.

65.Curtea reţine că, ulterior sesizării sale, în Dosarul nr. 46/P/2017 al Secţiei de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, a fost emisă Ordonanţa din 24 februarie 2017, prin care, având în vedere şi o ordonanţă emisă în prealabil, în aceeaşi zi, prin care se dispusese extinderea urmăririi penale în cauză cu privire la infracţiunile de sustragere sau distrugere de înscrisuri; sustragere sau distrugere de probe ori de înscrisuri şi fals intelectual, procurorul de caz a dispus: clasarea cauzei având ca obiect infracţiunea prevăzută de art. 13 din Legea nr. 78/2000, respectiv folosirea influenţei ori autorităţii ca persoană care îndeplineşte o funcţie de conducere într-un partid, în scopul obţinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite; disjungerea şi declinarea la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, spre competentă soluţionare, sub aspectul săvârşirii următoarelor infracţiuni: favorizarea făptuitorului; prezentarea, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului; sustragerea sau distrugerea de înscrisuri; sustragerea sau distrugerea de probe ori de înscrisuri; fals intelectual.

66.În ceea ce priveşte noţiunea de conflict juridic de natură constituţională dintre autorităţi publice, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005, că acesta presupune "acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor". De asemenea, prin Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, Curtea a reţinut: "Conflictul juridic de natură constituţională există între două sau mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje instituţionale." În sfârşit, Curtea a mai statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituţie "stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea". Prin urmare, noţiunea de conflict juridic de natură constituţională "vizează orice situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct în textul Constituţiei" (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009).

67.Pentru soluţionarea cererii ce formează obiectul cauzei de faţă, Curtea Constituţională trebuie să se raporteze la textele din Legea fundamentală incidente şi, prin interpretarea dată, să desluşească intenţia legiuitorului constituant, astfel încât, în final, să ajungă la soluţionarea conflictelor instituţionale invocate.

68.Faţă de circumstanţierea realizată în jurisprudenţa citată cu privire la atribuţia conferită Curţii Constituţionale de art. 146 lit. e) din Constituţie rezultă că în prezenta cauză Curtea va decide dacă aspectele sesizate în cererea preşedintelui Senatului întrunesc elementele constitutive ale unui conflict juridic de natură constituţională între Guvernul României, pe de o parte, şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de altă parte, urmând a analiza dacă prin verificarea circumstanţelor, a legalităţii şi a oportunităţii adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie şi-a arogat competenţa de a efectua o anchetă penală într-un domeniu care excedează cadrului legal, cu încălcarea competenţei Guvernului de a adopta acte normative.

69.Pentru a decide cu privire la existenţa sau nu a conflictului, Curtea trebuie în prealabil să determine cadrul şi limitele competenţelor constituţionale şi legale ale autorităţilor aflate în conflict, pe de o parte, şi să stabilească starea de fapt, respectiv să deceleze în funcţie de datele concrete ale speţei acea conduită (acte, fapte, acţiuni, inacţiuni) care a constituit sau nu sursa conflictului, pe de altă parte. Cu alte cuvinte, în soluţionarea cererilor privind conflictele juridice de natură constituţională, un rol decisiv în pronunţarea soluţiei îl are situaţia factuală, a cărei judicioasă determinare constituie premisa analizei efectuate de Curtea Constituţională. În exercitarea acestei atribuţii, Curtea nu face un control abstract al constituţionalităţii conduitei autorităţilor publice implicate în conflict, ci ea decide asupra unui conflict concret, generat de un anumit act/fapt/acţiune/inacţiune, conflict pe care are obligaţia de a-l soluţiona, sancţionând abaterea de la normele constituţionale.

70.În lumina celor statuate în paragraful anterior, cu privire la cadrul şi limitele competenţelor constituţionale şi legale ale autorităţilor aflate în conflict, în ceea ce priveşte competenţa Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă, Curtea observă că art. 1 alin. (4) din Constituţie a instituit principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în cadrul democraţiei constituţionale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar, pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte.

71.Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituţie, "Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice". Realizarea programului de guvernare acceptat de Parlament presupune şi promovarea, respectiv adoptarea de acte normative pentru reglementarea relaţiilor sociale vizate la elaborarea acestui program.

72.În ceea ce priveşte promovarea actelor normative, aceasta se poate realiza de către Guvern prin exercitarea dreptului său de iniţiativă legislativă, în condiţiile art. 74 alin. (1) din Constituţie ("Iniţiativa legislativă aparţine, după caz, Guvernului, deputaţilor, senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot [...]"), urmată de dezbaterea legii în cadrul procedurii legislative ordinare, sau prin angajarea răspunderii în faţa Parlamentului, în condiţiile art. 114 alin. (1) din Constituţie ("Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege."), urmată de dezbaterea unei probleme eminamente politice, legate de păstrarea mandatului sau demiterea Guvernului. Cele două instituţii - iniţiativa legislativă şi angajarea răspunderii - dau expresie unor competenţe constituţionale ale Guvernului şi nu se exclud una pe cealaltă.

73.Cu privire la competenţa Guvernului de a adopta acte cu caracter normativ cu putere de lege, Curtea s-a pronunţat printr-o jurisprudenţă vastă, exemplu fiind, recenta Decizie nr. 63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017, în care instanţa constituţională a statuat că prevederile art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituţie conferă Parlamentului calitatea de unică autoritate legiuitoare a ţării, iar, în virtutea acestui monopol legislativ, Parlamentul este singura autoritate publică care adoptă legi. Conceputul de "lege" se defineşte prin raportare la două criterii: cel formal sau organic şi cel material. Potrivit primului criteriu, legea se caracterizează ca fiind un act al autorităţii legiuitoare, ea identificându-se prin organul chemat să o adopte şi prin procedura ce trebuie respectată în acest scop. Această concluzie rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituţie, conform cărora "Parlamentul este [... ] unica autoritate legiuitoare a ţării" cu prevederile art. 67, 76, 77 şi 78, potrivit cărora Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, care sunt supuse promulgării de către Preşedintele României şi care intră în vigoare la trei zile după publicarea lor în Monitorul Oficial al României, dacă în conţinutul lor nu este prevăzută o altă dată ulterioară. Criteriul material are în vedere conţinutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relaţiilor sociale reglementate, sub acest aspect Parlamentul având plenitudine de legiferare (paragraful 88).

74.Competenţa originară a Guvernului, autoritate executivă, este prevăzută în art. 108 alin. (2) din Constituţie şi priveşte organizarea executării legilor, acte de reglementare primară, prin emiterea de hotărâri, acte normative de reglementare secundară. Hotărârile Guvernului sunt acte administrative normative sau individuale, emise în scopul bunei administrări a executării cadrului normativ primar, care reclamă stabilirea de măsuri şi reguli subsecvente, care să asigure corecta aplicare acestuia. Hotărârile se adoptă întotdeauna în baza legii, secundum legem, şi asigură aplicarea sau aducerea la îndeplinire a legilor. Cu alte cuvinte, în sistemul constituţional român, regula este aceea că Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primară a relaţiilor sociale, ci doar de a adopta legislaţia secundară. Cu toate acestea, Constituţia instituie prin art. 108 alin. (3) şi art. 115 alin. (1)-(3) competenţa Guvernului de a emite ordonanţe, deci o competenţă normativă derivată dintr-o lege de abilitare, adoptată de Parlament, prin care unica autoritate legiuitoare din România deleagă, pentru un interval limitat de timp, competenţa de legiferare în domenii strict delimitate de Constituţie şi de legea de abilitare. Exercitarea acestei competenţe se include tot în sfera puterii executive, deoarece prin emiterea de ordonanţe Guvernul aduce la îndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe care îl implică o asemenea lege în ceea ce priveşte aprecierea limitelor abilitării acordate. Cu toate că, prin efectul abilitării, Guvernul emite un act care, prin conţinutul său, are caracter legislativ, fiind consecinţa unei delegări legislative, ordonanţa rămâne un act administrativ al autorităţii executive. Mai mult, sub aspectul competenţei de legiferare, Curtea a reţinut că relaţia dintre puterea legislativă şi cea executivă se desăvârşeşte prin competenţa conferită Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă în condiţiile stabilite de art. 115 alin. (4)-(6) din Constituţie. Astfel, ordonanţa de urgenţă, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă faţă unei situaţii extraordinare, se justifică prin necesitatea şi urgenţa reglementării acestei situaţii care, datorită circumstanţelor sale, impune adoptarea de soluţii imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public (paragrafele 89-91).

75.Regimul particular al ordonanţei de urgenţă este prevăzut în art. 115 alin. (4)-(6) din Constituţie şi se referă la cazurile în care poate fi emisă: situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acesteia; intrarea în vigoare: numai după depunerea spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera iniţial sesizată şi convocarea obligatorie a Parlamentului, dacă nu se află în sesiune; domeniul de reglementare: acesta poate fi şi de natura legilor organice, caz în care legea de aprobare se adoptă cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituţie; ordonanţa de urgenţă nu poate fi însă adoptată în domeniul legilor constituţionale, nu poate afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică. Având în vedere aceste considerente, Curtea a reţinut că, pe lângă monopolul legislativ al Parlamentului, Constituţia, în art. 115, consacră delegarea legislativă, în virtutea căreia Guvernul poate emite ordonanţe simple [art. 115 alin. (1)-(3)] sau ordonanţe de urgenţă [art. 115 alin. (4)-(6)]. Astfel, transferul unor atribuţii legislative către autoritatea executivă se realizează printr-un act de voinţă al Parlamentului ori, pe cale constituţională, în situaţii extraordinare, şi numai sub control parlamentar (paragrafele 92-93).

76.Analizând existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Guvernul României şi Parlament, sub aspectul atribuţiilor de legiferare, prin Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017, Curtea, având în vedere considerentele reţinute în jurisprudenţa sa constantă, pe de o parte, şi dispoziţiile constituţionale ale art. 115, pe de altă parte, a constatat că prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, Guvernul a exercitat o competenţă proprie, prevăzută în mod expres de dispoziţiile art. 115 din Legea fundamentală.

77.În ceea ce priveşte controlul respectării procedurii de adoptare a unei ordonanţe simple sau de urgenţă a Guvernului şi a conţinutului normativ al acesteia, sub aspectul legalităţii, aşa cum a fost precizat în prealabil, în sistemul constituţional român, regula este aceea că Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primară a relaţiilor sociale, ci doar de a adopta legislaţia secundară. Cu toate acestea, Constituţia instituie prin art. 108 alin. (3) şi art. 115 alin. (1)-(3) competenţa Guvernului de a emite ordonanţe, deci o competenţă normativă derivată dintr-o lege de abilitare, adoptată de Parlament, iar prin dispoziţiile cuprinse în art. 115 alin. (4)-(6), competenţa Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă, în condiţiile prevăzute expres în însăşi norma constituţională.

78.Din punct de vedere material, al conţinutului de drept substanţial, ordonanţele simple sau de urgenţă ale Guvernului au putere de lege, fiind considerate acte de reglementare primară. Prin definiţie, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dând expresie exclusiv voinţei legiuitorului, ale cărei conţinut şi formă sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaţii sociale şi de specificul acestuia. Domeniul de incidenţă a reglementării este determinat de legiuitor, ea fiind concepută pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcţie de încadrarea lor în ipoteza normelor edictate. În caz contrar, în măsura în care domeniul de incidenţă a reglementării este determinat concret, având în vedere raţiuni intuitu personae, legea are caracter individual, fiind aplicabilă unui singur caz prestabilit fără echivoc, şi, implicit, îşi pierde legitimitatea constituţională, încălcând principiul egalităţii în drepturi a cetăţenilor şi principiul separaţiei puterilor în stat (a se vedea Decizia nr. 600 din 9 noiembrie 2005, Decizia nr. 970 din 31 octombrie 2007, Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013).

79.Din punct de vedere formal, al autorităţii emitente, atât legislaţia secundară (hotărârile de Guvern), cât şi legislaţia primară (ordonanţele simple şi de urgenţă) reprezintă acte administrative. Dreptul comun în materia controlului actelor administrative îl constituie Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care prevede la art. 1 alin. (1) că "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public". Cu toate acestea, prin derogare de la regula de drept comun, ordonanţele simple sau de urgenţă ale Guvernului nu sunt supuse controlului de legalitate efectuat de instanţa judecătorească de drept comun, ci, în virtutea calităţii lor de acte de reglementare primară, deci echivalente legii, sunt supuse controlului de constituţionalitate consacrat de art. 146 lit. d) din Constituţie. Astfel, în temeiul normei constituţionale şi a dispoziţiilor Legii nr. 47/1992, pot face obiect al controlului de constituţionalitate a posteriori, pe calea invocării unei excepţii de neconstituţionalitate, o ordonanţă, în ansamblul său, ori doar anumite dispoziţii din aceasta. Controlul vizează aspecte de constituţionalitate extrinsecă, anume procedura de adoptare a actului, şi aspecte de constituţionalitate intrinsecă, respectiv conţinutul normativ al actului. Cu alte cuvinte, cercetarea aspectelor de legalitate a ordonanţelor simple sau de urgenţă ale Guvernului vizează exclusiv raportarea la Legea fundamentală, care consacră procedura de adoptare a acestui tip de act normativ, precum şi drepturile şi libertăţile fundamentale pe care conţinutul acestuia trebuie să le respecte. Or, în temeiul art. 142 alin. (1) din Constituţie, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Legii fundamentale, iar, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, aceasta este unica autoritate de jurisdicţie constituţională din România. Cu alte cuvinte, în conformitate cu dispoziţiile constituţionale şi legale în vigoare, doar Curtea Constituţională este abilitată să efectueze controlul asupra ordonanţelor simple sau de urgenţă ale Guvernului, nicio altă autoritate publică neavând competenţa materială în acest domeniu.

80.Potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (1) din Constituţie, "Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.". Deciziile Curţii Constituţionale prin care s-a constatat neconstituţionalitatea unor ordonanţe ori a unor dispoziţii din acestea sunt general obligatorii (erga omnes), iar dispoziţiile normative nu mai pot fi aplicate de nicio autoritate publică de la data publicării în Monitorul Oficial a deciziei Curţii Constituţionale. "Decizia de constatare a neconstituţionalităţii face parte din ordinea juridică normativă, prin efectul acesteia prevederea neconstituţională încetându-şi aplicarea pentru viitor" (a se vedea în acest sens Decizia nr. 847 din 8 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 605 din 14 august 2008). Aşa fiind, constatarea lipsei de conformitate cu legea superioară, Constituţia, lipseşte de efecte juridice actul normativ, sancţiunea aplicată vizând exclusiv îndepărtarea actului din fondul activ al dreptului, fără a constitui premisa unei răspunderi juridice a persoanelor implicate în procedura de legiferare sau în actul decizional.

81.Cu privire la acest aspect, Constituţia prevede în mod expres în art. 72 alin. (1) - Imunitatea parlamentară că "Deputaţii şi senatorii nu pot fi traşi la răspundere juridică pentru voturile [...] exprimate în exercitarea mandatului." Reglementarea constituţională a imunităţii parlamentare este justificată de necesitatea protecţiei mandatului parlamentar, ca garanţie a înfăptuirii prerogativelor constituţionale şi, totodată, o condiţie a funcţionării statului de drept. În activitatea sa, parlamentarul trebuie să se bucure de o reală libertate de gândire, expresie şi acţiune, astfel încât să îşi exercite mandatul în mod eficient (a se vedea în acest sens Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011 asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei României). Această imunitate care vizează actul decizional de legiferare este aplicabilă mutatis mutandis şi membrilor Guvernului, în activitatea lor de legiuitor delegat. Astfel, odată cu delegarea legislativă se transferă şi garanţiile aferente prevăzute de Constituţie pentru exercitarea acestei prerogative în deplina libertate. Ca atare, niciun ministru nu poate fi tras la răspundere pentru opiniile politice sau acţiunile exercitate în vederea elaborării ori adoptării unui act normativ cu regim de lege. A admite contrariul înseamnă a lăsa, indirect, posibilitatea intruziunii în procesul legislativ a unei alte puteri, cu consecinţa directă a încălcării separaţiei puterilor în stat. Exonerarea de răspundere pentru activitatea de legiferare este o garanţie a exercitării mandatului faţă de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei care ocupă funcţia de parlamentar sau de ministru, imunitatea asigurându-i acesteia independenţa, libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor şi a obligaţiilor ce îi revin potrivit Constituţiei şi legilor.

82.În acest context, Curtea apreciază relevante cele reţinute prin Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, paragraful 79, când, analizând noţiunea de "act", folosită de legiuitor în cuprinsul reglementării infracţiunii de abuz în serviciu, Curtea a observat că aceasta poate fi interpretată fie în sensul de act material realizat de o persoană, fie de act juridic normativ, definit ca izvorul de drept creat de organe ale autorităţii publice, învestite cu competenţe normative (Parlament, Guvern, organe administrative locale), fie ca act al puterii judecătoreşti. Din această perspectivă, Curtea a observat că "modalitatea de interpretare a noţiunii de «act» poate determina o aplicare a legii care, într-o anumită măsură, interferează cu proceduri judiciare reglementate de legiuitor în mod expres printr-o legislaţie distinctă de cea penală, cum ar fi procedura excepţiei de nelegalitate [n.r. mutatis mutandis, procedura excepţiei de neconstituţionalitate] sau procedura căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti".

83.Având în vedere aceste considerente, Curtea apreciază că argumentele reţinute în decizia precitată sunt pe deplin aplicabile în materia procedurilor de adoptare a actelor cu caracter normativ ale Guvernului, în acest caz, sancţiunea aplicată pentru nerespectarea dispoziţiilor legale sau constituţionale fiind una de drept constituţional, extrapenal, respectiv constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei simple sau de urgenţă a Guvernului de către Curtea Constituţională, în temeiul art. 146 lit. d) din Constituţie, cu consecinţa lipsirii ei de efecte juridice.

84.În ceea ce priveşte controlul respectării procedurii de adoptare a unei ordonanţe simple sau de urgenţă a Guvernului şi a conţinutului normativ al acesteia, sub aspectul oportunităţii, Curtea reţine că actul de reglementare primară (legea, ordonanţa simplă şi cea de urgenţă a Guvernului), ca act juridic de putere, este expresia exclusivă a voinţei legiuitorului, care decide să legifereze în funcţie de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaţii sociale şi de specificul acestuia.

85.Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituţie (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată şi urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei. Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi au un caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, în accepţiunea Deciziei nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, "Inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare [...] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă [...]. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu" (a se vedea şi Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014). Aşa fiind, pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. Cu prilejul pronunţării Deciziei nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Curtea a reţinut că "invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi (...)."

86.Întrucât prevederile constituţionale stabilesc cadrul şi limitele exercitării delegării legislative, condiţionând legitimitatea şi deci constituţionalitatea ordonanţelor Guvernului de îndeplinirea unor cerinţe exprese, calificate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale drept criterii de constituţionalitate, cu privire la îndeplinirea sau nu a exigenţelor constituţionale se poate pronunţa doar instanţa constituţională.

87.Din analiza jurisprudenţei menţionate rezultă că numai existenţa unor elemente cu caracter obiectiv, care nu au putut fi prevăzute, pot determina apariţia unei situaţii a cărei reglementare se impune cu celeritate. Constatarea acestor elemente se realizează de Guvern, care este obligat să motiveze intervenţia sa în preambulul actului normativ adoptat. Prin urmare, oportunitatea legiferării se limitează, deci, la decizia de a adopta actul normativ sau nu, de a avea o conduită activă sau pasivă, în condiţiile în care sunt demonstrate elementele cu caracter obiectiv, cuantificabil, prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie. Cu alte cuvinte, decizia legiferării aparţine în exclusivitate legiuitorului delegat, care, dacă hotărăşte reglementarea unei anumite situaţii juridice, are obligaţia de a se conforma exigenţelor constituţionale.

88.În continuare, Curtea observă că delegarea legislativă, consacrată expres de Legea fundamentală, presupune o excepţie de la principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat şi o derogare de la prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării". Mandatul atribuit Guvernului, în temeiul art. 115, trebuie să fie dublat de un mandat legal - legea specială de abilitare, adoptată de Parlament - în cazul ordonanţelor simple, sau izvorăşte direct din Constituţie - în cazuri extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată - în cazul ordonanţelor de urgenţă. Regimul constituţional al celor două tipuri de ordonanţe este complet diferit, ele neputând fi încadrate în raportul gen proxim/diferenţă specifică. Cu toate acestea, din interpretarea logico-sistematică a dispoziţiilor art. 115 din Constituţie rezultă că, în cadrul delegării legislative, ea însăşi o derogare de la principiile constituţionale menţionate mai sus, regula o constituie delegarea aprobată de titularul originar al puterii legiuitoare - Parlamentul, prin intermediul legii de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe simple, în vreme ce delegarea întemeiată pe dispoziţiile art. 115 alin. (4), care are ca efect adoptarea ordonanţelor de urgenţă, reprezintă o excepţie, de care Guvernul nu poate uza decât în situaţii cu un grad mare de abatere de la normal. Un argument constituţional care justifică o atare interpretare îl constituie prevederile referitoare la aprobarea de către Parlament a actelor Guvernului. Astfel, dacă în cazul ordonanţelor simple, Constituţia prevede aprobarea acestora, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare, numai dacă legea de abilitare o cere expres, întrucât operează prezumţia că autoritatea delegată a executat un mandat atribuit de Parlament, în limitele stabilite de acesta, în cazul ordonanţelor de urgenţă, aprobarea de către Parlament, în procedură de urgenţă, este obligatorie, tocmai pentru că, în acest din urmă caz, evenimentul legislativ a survenit în afara unei delegări din partea titularului dreptului de a legifera, astfel încât se impune controlul parlamentar asupra actului administrativ cu forţă de lege, în temeiul art. 61 alin. (1) din Constituţie. De altfel, pentru a garanta statutul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării, legiuitorul constituant a condiţionat intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă de declanşarea controlului parlamentar asupra acestui act normativ, prevăzând obligaţia Guvernului de a-l depune spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată (a se vedea în acest sens Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, paragraful 37).

89.În concluzie, Curtea reţine că aprecierea oportunităţii adoptării unei ordonanţe de urgenţă, sub aspectul deciziei legiferării, constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar în condiţiile prevăzute expres de Constituţie, respectiv doar pe calea controlului parlamentar exercitat potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie. Aşadar, doar Parlamentul poate decide soarta actului normativ al Guvernului, adoptând o lege de aprobare sau de respingere. Cu ocazia dezbaterilor parlamentare, forul legislativ suprem are competenţa de a cenzura ordonanţa de urgenţă a Guvernului, atât sub aspectul legalităţii, cât şi al oportunităţii, dispoziţiile art. 115 alin. (8) din Constituţie, statuând că, prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei.

90.Având în vedere prevederile constituţionale invocate, Curtea constată că nicio altă autoritate publică, aparţinând altei puteri decât cea legislative, nu poate controla actul normativ al Guvernului din perspectiva oportunităţii actului de legiferare.

91.În contextul analizei efectuate, Curtea apreciază relevante pentru soluţionarea prezentei cauze considerentele reţinute în Raportul privind "Relaţia dintre răspunderea politică şi răspunderea penală în ceea ce priveşte activitatea membrilor Guvernului", adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) cu ocazia celei de-a 94-a Sesiuni plenare, desfăşurată la Veneţia, în 8-9 martie 2013 [CDL-AD (2013)001]. Astfel, "La nivel general, Comisia de la Veneţia consideră că standardul de bază ar trebui să presupună ca procedurile penale să nu fie folosite pentru a sancţiona divergenţele politice. Miniştrii Guvernului trebuie traşi la răspundere politică pentru acţiunile lor politice, iar aceasta reprezintă modalitatea democratică corectă de a asigura angajarea răspunderii lor în cadrul sistemului politic. Procedurile penale trebuie aplicate doar faptelor penale. Acţiunile şi deciziile miniştrilor sunt adesea controversate din punct de vedere politic şi se pot, ulterior, dovedi neinspirate şi contrare intereselor naţionale. Dar aceste aspecte trebuie clarificate de sistemul politic. Procedurile de punere sub acuzare sau alte proceduri penale nu trebuie folosite împotriva adversarilor politici din motive politice, ci trebuie invocate doar în acele câteva şi extraordinare cazuri în care un ministru este suspectat de o încălcare clară a legii". (paragrafele 76-77)

92.De asemenea, în document se mai arată că "Atunci când se trage linia între răspunderea penală şi cea politică, trebuie să se ţină seama şi de particularităţile procedurii de luare a deciziilor politice şi de «jocul politic». Este important pentru o democraţie ca miniştrii să aibă marjă de manevră pentru implementarea politicilor pentru care au fost aleşi, cu o marjă largă de eroare, fără a fi ameninţaţi de sancţiuni penale. Într-o democraţie funcţională, miniştrii sunt traşi la răspundere pentru deciziile lor politice prin mijloace politice, nu recurgându-se la dreptul penal.[...]" (paragraful 79)

93.În fine, "Comisia de la Veneţia consideră că abilitatea unui sistem constituţional naţional de a separa şi de a face distincţia între răspunderea politică şi cea penală a miniştrilor (foşti şi în funcţie) este un indicator al nivelului de bună funcţionare şi maturitate democratică, precum şi de respectare a statului de drept. Urmărirea penală nu trebuie folosită pentru a incrimina greşelile şi divergenţele politice. Acţiunile politice ale miniştrilor trebuie să facă obiectul unor proceduri de angajare a răspunderii politice. Procedurile penale trebuie rezervate faptelor penale."(paragrafele 105-106)

94.În concluzie, Curtea reţine că instanţa constituţională este singura abilitată să efectueze controlul asupra legalităţii/constituţionalităţii ordonanţelor simple sau de urgenţă ale Guvernului (atât sub aspectul procedurii de adoptare, cât şi a conţinutului normativ), nicio altă autoritate publică neavând competenţa materială în acest domeniu. În ceea ce priveşte aprecierea oportunităţii adoptării unei ordonanţe de urgenţă, sub aspectul deciziei legiferării, Curtea constată că aceasta constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar în condiţiile prevăzute expres de Constituţie, respectiv doar pe calea controlului parlamentar, exercitat potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie. În fine, Curtea reţine că, într-un stat de drept, guvernat de principiul separaţiei puterilor, miniştrii sunt traşi la răspundere pentru deciziile lor politice prin mijloace politice, iar nu prin mijloace de drept penal.

95.În ceea ce priveşte competenţele constituţionale şi legale ale Ministerului Public, dispoziţiile art. 131 din Constituţie stabilesc că "(1) În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor", iar procurorii constituiţi în parchete "conduc şi supraveghează activitatea de cercetare penală a poliţiei judiciare, în condiţiile legii." De asemenea, art. 132 alin. (1) din Constituţie prin care se reglementează Statutul procurorilor statuează că "Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei".

96.Atribuţiile Ministerului Public sunt reglementate de dispoziţiile art. 62 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care la alin. (3) şi (4) prevăd că "Procurorii îşi exercită funcţiile în conformitate cu legea, respectă şi protejează demnitatea umană şi apără drepturile persoanei", respectiv că "Parchetele sunt independente în relaţiile cu instanţele judecătoreşti, precum şi cu celelalte autorităţi publice." Dispoziţiile art. 63 din Legea nr. 304/2004 prevăd în mod expres atribuţiile procurorilor, care vizează, în principal, efectuarea urmăririi penale în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege, conducerea şi supravegherea activităţii de cercetare penală a poliţiei judiciare, sesizarea instanţelor judecătoreşti pentru judecarea cauzelor penale, exercitarea căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti, în condiţiile prevăzute de lege. Dispoziţiile art. 64 din acelaşi act normativ prevăd că "în soluţiile dispuse, procurorul este independent, în condiţiile prevăzute de lege", iar "soluţiile adoptate de procuror pot fi infirmate motivat de către procurorul ierarhic superior, când sunt apreciate ca fiind nelegale". Legalitatea şi temeinicia soluţiilor adoptate de către procuror pot face obiect al cenzurii de către procurorul ierarhic superior şi de către judecătorul de drepturi şi libertăţi, potrivit dispoziţiilor prevăzute de art. 339-341 din Codul de procedură penală şi de către instanţa de judecată, în cadrul procedurii de cameră preliminară, în temeiul prevederilor art. 342-348 din Codul de procedură penală.

97.Totodată, potrivit art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 503/2002, cu modificările şi completările ulterioare, atribuţiile acestui parchet vizează efectuarea urmăririi penale, în condiţiile prevăzute în Codul de procedură penală, în Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, cu modificările şi completările ulterioare, şi în ordonanţa de urgenţă, pentru infracţiunile prevăzute în Legea nr. 78/2000, cu modificările şi completările ulterioare, care sunt, potrivit art. 13, în competenţa Direcţiei Naţionale Anticorupţie. În temeiul art. 24 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 503/2002, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţiile din Codul de procedură penală, dispoziţiile procedurale din Legea nr. 78/2000, cu modificările şi completările ulterioare, şi din Legea nr. 115/1999, republicată, cu modificările ulterioare, se aplică în mod corespunzător şi în cauzele de competenţa Direcţiei Naţionale Anticorupţie.

98.Organele de urmărire penală pot fi sesizate fie de o persoană fizică sau juridică, fie de un organ de constatare, fie se pot sesiza din oficiu. Sesizarea organelor de urmărire penală impune acestora obligativitatea efectuării de acte procedurale care implică verificarea regularităţii sesizării, analiza oportunităţii începerii urmăririi penale şi administrarea mijloacelor de probă, astfel încât să fie obţinute informaţiile necesare pentru dispunerea unei soluţii.

99.Potrivit dispoziţiilor art. 294 din Codul de procedură penală, organul de cercetare penală sau procurorul are obligaţia de a examina sesizarea. Astfel, se procedează la verificarea competenţei (în cazul în care se constată că nu este competent, actul de sesizare va fi trimis organului cu competenţă în domeniu), la analiza modului în care a fost descrisă fapta (în cazul în care descrierea este incompletă ori neclară, actul de sesizare se restituie pe cale administrativă petiţionarului, cu indicarea elementelor care lipsesc) şi la analiza îndeplinirii condiţiilor de formă prevăzute de lege cu privire la plângere sau denunţ, prevăzute de art. 289 şi art. 290 din Codul de procedură penală. Conforma art. 294 alin. (3), atunci când sesizarea îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, dar din cuprinsul acesteia rezultă vreunul din cazurile de împiedicare a exercitării acţiunii penale prevăzute de art. 16 alin. (1) din Codul de procedură penală, organul de cercetare penală înaintează procurorului actele împreună cu propunerea de clasare. Deşi acest text se referă la ipoteza în care organul de cercetare penală efectuează actele de urmărire penală, Curtea observă că prin plasarea acestui articol în titlul I. "Urmărirea penală", capitolul II. "Sesizarea organelor de urmărire penală", secţiunea 1. "Reglementări generale", textul este aplicabil şi în ipoteza în care procurorul efectuează el însuşi urmărirea penală.

100.În toate cauzele în care organul de urmărire penală a fost sesizat în mod legal, iar din cuprinsul sesizării nu rezultă vreunul dintre cazurile de împiedicare a exercitării acţiunii penale prevăzute de art. 16 alin. (1) lit. a)-j) din Codul de procedură penală (fapta nu există; fapta nu este prevăzută de legea penală ori nu a fost săvârşită cu vinovăţia prevăzută de lege; nu există probe că o persoană a săvârşit infracţiunea; există o cauză justificativă sau de neimputabilitate; lipseşte plângerea prealabilă, autorizarea sau sesizarea organului competent ori o altă condiţie prevăzută de lege, necesară pentru punerea în mişcare a acţiunii penale; a intervenit amnistia sau prescripţia, decesul suspectului ori al inculpatului persoană fizică sau s-a dispus radierea suspectului ori inculpatului persoană juridică; a fost retrasă plângerea prealabilă, în cazul infracţiunilor pentru care retragerea acesteia înlătură răspunderea penală, a intervenit împăcarea ori a fost încheiat un acord de mediere în condiţiile legii; există o cauză de nepedepsire prevăzută de lege; există autoritate de lucru judecat; a intervenit un transfer de proceduri cu un alt stat), potrivit dispoziţiilor art. 305 din Codul de procedură penală, procurorul dispune prin ordonanţă începerea urmăririi penale cu privire la faptă (in rem). Atunci când există probe din care să rezulte bănuiala rezonabilă că o anumită persoană a săvârşit fapta pentru care s-a început urmărirea penală şi nu există vreunul dintre cazurile prevăzute la art. 16 alin. (1), organul de urmărire penală dispune ca urmărirea penală să se efectueze în continuare faţă de aceasta (in personam), care dobândeşte calitatea de suspect. Potrivit art. 309 alin. (1) din Codul de procedură penală, acţiunea penală se pune în mişcare de procuror, prin ordonanţă, în cursul urmăririi penale, când acesta constată că există probe din care rezultă că o persoană a săvârşit o infracţiune şi nu există vreunul dintre cazurile de împiedicare prevăzute la art. 16 alin. (1).

101.Atunci când sesizarea îndeplineşte condiţiile legale de admisibilitate, dar din cuprinsul acesteia rezultă vreunul dintre cazurile de împiedicare a exercitării acţiunii penale prevăzute de art. 16 alin. (1), procurorul, din oficiu sau la propunerea organelor de cercetare penală, dispune prin ordonanţă clasarea, fără a efectua acte de urmărire penală în cauză. Cu alte cuvinte, dacă se constată că, de exemplu, fapta denunţată nu este prevăzută de legea penală [art. 16 alin. (1) lit. b) teza întâi], că există o cauză justificativă sau de neimputabilitate [art. 16 alin. (1) lit. d)] sau că a intervenit amnistia ori prescripţia [art. 16 alin. (1) lit. f)], procurorul va dispune prin ordonanţă soluţia de clasare, în temeiul art. 315 alin. (1) lit. b) din Codul de procedură penală. Curtea reţine că, aşa cum s-a explicat şi în doctrină, acest caz de clasare poate interveni în oricare dintre fazele în care se află dosarul, prin raportare la începerea sau nu a urmăririi penale, a dobândirii calităţii de suspect sau a celei de inculpat. Dacă intervine după ce sesizarea este verificată şi declarată admisibilă sub aspectul condiţiilor de fond şi de formă, dar din conţinutul ei rezultă fără echivoc incidenţa unui caz de împiedicare a exercitării acţiunii penale, clasarea are natura juridică a unei soluţii de neurmărire, iar dacă soluţia de clasare intervine după începerea urmăririi in rem, clasarea are valenţele unei soluţii de netrimitere în judecată.

102.Aşa cum Curtea a enunţat în paragraful 69, pentru a decide cu privire la existenţa sau nu a conflictului, Curtea, după ce a determinat cadrul şi limitele competenţelor constituţionale şi legale ale autorităţilor aflate în conflict, urmează să stabilească starea de fapt, respectiv să deceleze în funcţie de datele concrete ale speţei acea conduită (acte, fapte, acţiuni, inacţiuni) care a constituit sau nu sursa conflictului. În acest scop, Curtea va analiza actele de sesizare din Dosarul nr. 46/P/2017, înregistrat pe rolul Secţiei de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, precum şi actele procesuale emise de organul de urmărire penală, respectiv procurorul de caz, în dosarul menţionat.

103.Autorii denunţului consideră că ministrul justiţiei şi prim-ministrul se fac vinovaţi de săvârşirea infracţiunii de favorizare a făptuitorului, prevăzute de art. 269 din Codul penal, întrucât reiese "intenţia clară de a promova aceste acte normative [n.r. Ordonanţa de urgenţă nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală şi proiectul de act normativ care vizează graţierea unor persoane care au comis fapte penale] în folosul unor făptuitori din dosare şi în dispreţul Constituţiei şi al legilor României", precum şi "intenţia clară a numiţilor Iordache Florin şi Grindeanu Sorin de a împiedica tragerea la răspundere penală sau, după caz, executarea pedepsei de către persoanele cărora le sunt dedicate cele două acte normative". Se mai susţine în denunţ că există indicii temeinice în sensul că "scopul ordonanţelor susţinute şi promovate de ministrul justiţiei şi prim-ministrul Guvernului este să zădărnicească tragerea la răspundere penală şi executarea unor pedepse în folosul unor colegi de partid, prieteni sau sponsori politici condamnaţi, trimişi în judecată sau anchetaţi penal în ultimii ani". Autorii denunţului consideră, prin urmare, că "este necesar să se verifice circuitul de iniţiere şi avizare de la emitent (în speţă, Ministerul Justiţiei) şi să se afle cu exactitate împrejurările iniţierii redactării ordonanţelor".

104.De asemenea, denunţătorii reclamă şi săvârşirea infracţiunii de prezentarea, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului, prevăzute de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările ulterioare, întrucât, "în mod deliberat, ministrul justiţiei a dezinformat Parlamentul României cu privire la intenţiile lui de a promova acte normative privind graţierea şi modificarea Codului penal, prin procedura ordonanţei de urgenţă" şi pentru că, "în mod deliberat, prim-ministrul României şi ministrul justiţiei l-au dezinformat pe Preşedintele României înaintea şedinţei de Guvern din 18 ianuarie 2017 că nu aveau intenţia să treacă pe ordinea de zi cele două ordonanţe".

105.În completarea denunţului, unul dintre denunţători a sesizat organele de urmărire penală şi cu privire la săvârşirea infracţiunii de folosire a influenţei ori a autorităţii sale de către persoana care îndeplineşte o funcţie de conducere într-un partid în scopul obţinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite, prevăzute de art. 13 din Legea nr. 78/2000, cu modificările şi completările ulterioare, de către Liviu Dragnea, întrucât acesta l-ar fi abordat pe ministrul justiţiei, Iordache Florin, şi "i-ar fi solicitat imperativ promovarea şi adoptarea O.U.G. privind modificarea abuzului în serviciu", fiind "principalul beneficiar al modificării infracţiunii de abuz în serviciu, în condiţiile în care este judecat de Î.C.C.J. chiar de instigare la această infracţiune".

106.Având în vedere actele din Dosarul nr. 46/P/2017, înregistrat pe rolul Secţiei de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, respectiv denunţul formulat de două persoane fizice şi de completarea acestuia, în Ordonanţa din 1 februarie 2017 de începere a urmăririi penale, procurorul de caz reţine că "în conţinutul denunţului se realizează o prezentare cronologică a poziţiilor publice avute de ministrul Iordache Florin care, iniţial, în perioada 4-6 ianuarie 2017, a susţinut că orice proiecte de legi privind amnistia şi graţierea, respectiv de modificare a Codului penal sau a Codului de procedură penală trebuie discutate şi adoptate doar de Parlament", iar, ulterior, în data de 18 ianuarie 2017, cu susţinerea prim-ministrului Grindeanu Sorin Mihai, a anunţat public intenţia Guvernului de a promova prin ordonanţă de urgenţă aceste proiecte normative. Fapta reclamată este aceea că ministrul justiţiei şi prim-ministrul i-ar fi prezentat preşedintelui României, care a participat la şedinţa Guvernului din data de 18 ianuarie 2017, date inexacte pentru a ascunde intenţia lor reală. Denunţătorii susţin că "modificările legislative nu sunt justificate, argumentele [...] referitoare la supraaglomerarea din penitenciare şi o posibilă condamnare «pilot» la CEDO, nefiind adevărate".

107.De asemenea se arată în ordonanţa procurorului, "tot în cuprinsul denunţului se precizează că beneficiarul real al celor două proiecte de acte normative ar fi numitul Dragnea Liviu, preşedintele pe linie de partid al celor doi membri ai Guvernului care, pe de-o parte, este condamnat definitiv într-un dosar penal la o pedeapsă cu închisoare, dar a cărei executare este suspendată, iar, pe de altă parte, în prezent, este judecat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în alt dosar pentru instigare la abuz în serviciu, astfel că ambele proiecte îl vor ajuta în mod direct să scape de răspundere penală şi de efectele condamnării penale anterioare".

108.Cea de-a treia faptă reclamată este "modalitatea prin care, în seara zilei de 31 ianuarie 2017, ministrul Iordache Florin, având susţinerea prim-ministrului şi a celorlalţi miniştri, a prezentat şi, ulterior, chiar a fost adoptată de către Guvernul României o ordonanţă de urgenţă prin care s-a modificat şi completat Legea nr. 286/2009 privind Codul penal şi Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală." În ordonanţa procurorului se reţine că "în completarea denunţului se precizează că există suspiciunea în sensul că în cursul zilei de 31 ianuarie 2017, Dragnea Liviu [...] i-a impus ministrului justiţiei Iordache Florin să promoveze actul privind modificarea infracţiunii de abuz în serviciu, ceea ce îi profită în mod direct [...]. Această suspiciune, precizează denunţătorul, este susţinută de faptul că respectiva ordonanţă de urgenţă a fost promovată fără să fie consultat Consiliul Legislativ, fără să se aştepte avizul Consiliului Superior al Magistraturii, fără a fi trecută pe ordinea de zi sau cea suplimentară a şedinţei Guvernului din 31 ianuarie 2017, conform înţelegerii existente între Dragnea Liviu şi Iordache Florin chiar în ziua de 31 ianuarie 2017".

109.Prin urmare, "văzând că actul de sesizare îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege şi că nu există vreunul dintre cazurile care împiedică punerea în mişcare sau exercitarea acţiunii penale, prevăzute la art. 16 alin. (1) din Codul de procedură penală", în temeiul art. 305 alin. (1) şi (2) din cod, ordonanţa procurorului dispune începerea urmăririi penale în cauză cu privire la săvârşirea următoarelor infracţiuni: folosirea influenţei ori a autorităţii sale de către persoana care îndeplineşte o funcţie de conducere într-un partid în scopul obţinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite, infracţiune prevăzută de art. 13 din Legea nr. 78/2000, cu modificările şi completările ulterioare, favorizarea făptuitorului, infracţiune prevăzută de art. 269 alin. (1) din Codul penal, şi prezentarea cu rea-credinţă de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului, infracţiune prevăzută de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1999, republicată, cu modificările ulterioare.

110.Având în vedere faptele reclamate şi cele reţinute în ordonanţa procurorului de caz, Curtea apreciază că toate elementele prezentate drept elemente materiale constitutive ale infracţiunilor imputate nu constituie altceva decât aprecieri personale sau critici ale autorilor denunţului cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului adoptat de Guvern. Astfel, circumstanţele adoptării actului normativ, luările de poziţie publice contradictorii ale ministrului justiţiei şi ale prim-ministrului, urmate de decizia adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, "fără să fie consultat Consiliul Legislativ, fără să se aştepte avizul Consiliului Superior al Magistraturii, fără a fi trecută pe ordinea de zi sau cea suplimentară a şedinţei Guvernului din 31 ianuarie 2017", constituie, în mod evident, aspecte privind legalitatea şi oportunitatea adoptării actului criticat, care nu pot intra în sfera de competenţă a procurorilor, respectiv nu pot face obiectul activităţii de cercetare penală. Mai mult, susţinerea potrivit căreia "modificările legislative nu sunt justificate, argumentele [...] referitoare la supraaglomerarea din penitenciare şi o posibilă condamnare «pilot» la CEDO, nefiind adevărate" vizează nemotivarea caracterului urgent şi a situaţiei extraordinare care a generat reglementarea, deci o problemă de constituţionalitate a actului normativ, care, în mod evident, nu cade în atribuţia de verificare a organelor de cercetare penală. Suspiciunea în sensul că o anumită persoană beneficiază în mod direct de noua reglementare, ceea ce ar conferi ordonanţei de urgenţă un caracter intuitu personae, apare, de asemenea, ca fiind lipsită de fundament juridic. Este evident că, adresându-se unui număr nedeterminat de subiecte de drept, cum este cazul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, în mod implicit toate persoanele care se regăsesc în ipoteza normei cad sub incidenţa noului act normativ.

111.Curtea, analizând încadrarea juridică a faptelor denunţate, aşa cum este ea configurată de către procuror în ordonanţa de începere a urmăririi penale in rem, reţine, în ceea ce priveşte infracţiunea de favorizare a făptuitorului, prevăzută de art. 269 din Codul penal, că această infracţiune nu poate fi comisă prin adoptarea unui act normativ. Este evident că un act normativ de clemenţă (de graţiere) ori de dezincriminare a anumitor infracţiuni este favorabil unor persoane care au comis faptele penale care cad sub incidenţa respectivului act normativ, dar acest aspect nu se poate converti nicicum în "ajutorul dat făptuitorului", ca element material al infracţiunii de favorizare a făptuitorului. Art. 269 din Codul penal are în vedere alte ipoteze, respectiv acte individualizate strict care pot constitui un folos dat făptuitorului, menit să împiedice înfăptuirea justiţiei într-o cauză penală concretă. Actele normative de clemenţă sau de dezincriminare reprezintă întotdeauna voinţa legiuitorului, iar opţiunea acestuia este justificată de anumite nevoi sociale, juridice, economice, raportate la un anumit moment din evoluţia societăţii. Este evident că prin caracterul lor normativ legile şi ordonanţele Guvernului au aplicabilitate generală şi îşi extind efectele asupra unui număr nedeterminat de subiecte vizate de ipoteza normelor. În această logică, devine posibil ca în sfera de aplicabilitate a acestor acte să intre şi cei care le-au adoptat sau rudele, prietenii, cunoştinţele lor. A aprecia altfel înseamnă că niciodată legiuitorul primar sau delegat nu ar putea adopta acte normative fără a fi sancţionat penal, întrucât caracterul mai favorabil al normelor adoptate ar favoriza întotdeauna anumiţi făptuitori. Or, Curtea reţine că tocmai caracterul de generalitate a actului normativ, aplicabilitatea sa asupra unui număr nedefinit de persoane distinge actul normativ de actul individual, singurul care poate fi susceptibil de a produce foloase, avantaje, ajutor, în sensul prevăzut de legea penală.

112.Aşadar nu este de acceptat ca autoritatea legiuitoare primară sau delegată (parlamentari sau miniştri) să intre sub incidenţa legii penale prin însuşi faptul adoptării sau participării la actul decizional al adoptării actului normativ, aceasta îndeplinindu-şi o atribuţie constituţională. În virtutea imunităţii care însoţeşte actul decizional de legiferare, care, aşa cum Curtea a reţinut în prealabil, este aplicabilă mutatis mutandis şi membrilor Guvernului, niciun parlamentar sau ministru nu poate fi tras la răspundere pentru opiniile politice sau acţiunile exercitate în vederea elaborării ori adoptării unui act normativ cu putere de lege. A admite contrariul înseamnă a lasă, indirect, posibilitatea intruziunii în procesul legislativ a unei alte puteri, cu consecinţa directă a încălcării separaţiei puterilor în stat. Lipsa răspunderii juridice pentru activitatea de legiferare este o garanţie a exercitării mandatului faţă de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei care ocupă funcţia de parlamentar sau de ministru, imunitatea asigurându-i acesteia independenţa, libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor şi a obligaţiilor ce îi revin potrivit Constituţiei şi legilor.

113.În acest sens, reglementează şi Codul penal în cadrul titlului V. "Infracţiuni de corupţie şi de serviciu", capitolul II. "Infracţiuni de serviciu", respectiv infracţiunea de conflict de interese, prevăzută de art. 301. Dispoziţiile alin. (2) al acestui articol stabilesc o condiţie negativă, şi anume că dispoziţiile incriminatoare de la alin. (1) nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative. În justificarea acestei condiţii negative, în doctrină se arată că raţiunea acestei formulări a fost aceea de a evita riscul pentru legiuitor să fie acuzat de conflict de interese, în condiţiile în care actele normative emise, aprobate sau adoptate produc, de regulă, efecte asupra tuturor persoanelor, fiind astfel posibil ca şi persoane apropiate emitenţilor actului normativ să beneficieze de acele acte. Situaţia este identică şi în ceea ce priveşte infracţiunea de favorizare a făptuitorului, chiar dacă legiuitorul nu a prevăzut expres clauza exoneratoare de răspundere penală în cuprinsul art. 269 din Codul penal.

114.De altfel, Curtea a antamat subiectul incidenţei legii penale în cazul adoptării unui act juridic normativ cu ocazia pronunţării Deciziei nr. 405 din 15 iunie 2016, mai sus citată, analizând noţiunea de "act", existentă în conţinutul infracţiunii de abuz în serviciu. Cu acel prilej, Curtea a arătat că în sfera de cuprindere a acestei noţiuni nu poate intra şi actul juridic normativ, întrucât, în această situaţie, legislaţia penală ar interfera cu proceduri judiciare reglementate de legiuitor în mod expres printr-o legislaţie distinctă, respectiv excepţia de nelegalitate/excepţia de neconstituţionalitate.

115.În ceea ce priveşte infracţiunea prevăzută de art. 13 din Legea nr. 78/2000, cu modificările şi completările ulterioare, Curtea reţine că aceasta sancţionează fapta persoanei care îndeplineşte o funcţie de conducere într-un partid de a-şi folosi influenţă sau autoritatea sa în scopul obţinerii pentru sine sau pentru altul de foloase necuvenite. Pentru considerentele arătate mai sus, tocmai datorită caracterului de generalitate al unei legi sau ordonanţe, "folosul" din textul incriminator are în vedere alte ipoteze şi nicidecum "beneficiul" obţinut de o persoană ca urmare a adoptării unui act normativ, astfel că acesta nu poate fi în niciun caz element constitutiv al laturii obiective a unei infracţiuni şi astfel nu poate determina răspunderea penală.

116.Referitor la infracţiunea prevăzută de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1999, republicată, cu modificările ulterioare, Curtea observă că aceasta incriminează fapta de prezentare, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului. Această infracţiune a fost introdusă în Legea nr. 115/1999 prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/1999, prin art. 6^1, nota de fundamentare prevăzând necesitatea completării legii cu "două infracţiuni specifice activităţii unui membru al Guvernului în exerciţiul funcţiei sale". Din analiza elementelor constitutive ale acestei infracţiuni reiese că această normă este incidentă atunci când prezentarea de către membrii Guvernului a datelor inexacte este rezultatul îndeplinirii unei obligaţii legale faţă de cei îndrituiţi să solicite aceste date, Parlamentul, respectiv Preşedintele României. Or, raportat la starea de fapt descrisă în denunţul formulat şi reţinută în ordonanţa de începere a urmăririi penale emisă de organul judiciar, potrivit căreia "în mod deliberat ministrul justiţiei a dezinformat Parlamentul României cu privire la intenţiile lui de a promova acte normative [...] prin procedura ordonanţei de urgenţă" şi că "în mod deliberat, prim-ministrul României şi ministrul justiţiei l-au dezinformat pe Preşedintele României, înaintea şedinţei de Guvern că nu aveau intenţia să treacă pe ordinea de zi cele două ordonanţe", Curtea constată că "datele inexacte" se referă la necomunicarea unor intenţii, care, în viziunea autorilor denunţului şi a organului judiciar, se converteşte în "dezinformare". Nicio normă legală sau constituţională nu obligă Guvernul să îl informeze pe Preşedintele României cu privire la "intenţiile" sale în sensul includerii pe ordinea de zi a unei şedinţe de Guvern a actelor normative supuse adoptării şi nici să informeze Parlamentul cu privire la "intenţia" sa de a adopta ordonanţe de urgenţă. Cu privire la acest din urmă aspect, singura obligaţie a Guvernului este de a depune, după adoptare, ordonanţa de urgenţă spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă pentru ca aceasta să intre în vigoare, conform art. 115 alin. (5) din Constituţie.

117.Având în vedere toate aspectele prezentate mai sus, Curtea constată că starea de fapt descrisă în actul de sesizare a organului judiciar şi încadrată juridic în dispoziţiile art. 269 din Codul penal, art. 13 din Legea nr. 78/2000, cu modificările şi completările ulterioare, şi în cele ale art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1999, republicată, cu modificările ulterioare, constituie cadrul procesual reţinut şi asumat de Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie, care prin Ordonanţa din 1 februarie 2017 a dispus începerea urmării penale in rem cu privire la faptele reclamate. Toate argumentele expuse mai sus impuneau însă organului judiciar soluţia de clasare, în baza art. 294 alin. (3) din Codul de procedură penală, fără a efectua acte de urmărire penală, ca urmare a incidenţei art. 16 alin. (1) din acelaşi cod, întrucât toate faptele reclamate priveau în realitate aspecte legate de procedura de adoptare a unui act normativ, respectiv aspecte de oportunitate şi legalitate care nu cad sub incidenţa controlului organelor de cercetare penală, indiferent de încadrarea juridică stabilită de către procuror. Întrucât, doar prin ea însăşi, adoptarea actelor normative nu poate constitui elementul material al unor infracţiuni, Curtea constată că faptele reclamate prin denunţul care a stat la baza întocmirii Dosarului nr. 46/P/2017, înregistrat pe rolul Secţiei de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, nu pot intra sub incidenţa legii penale, indiferent de încadrarea juridică dată.

118.De altfel, această concluzie rezultă şi din examinarea Ordonanţei din 24 februarie 2017 de clasare, disjungere şi declinare a cauzei, unde la "Situaţia de fapt, aşa cum a rezultat în urma efectuării urmăririi penale" pentru cele trei infracţiuni, procurorul face referire (filele 2-7 din ordonanţă) exclusiv la aspecte ce ţin de procedura de legiferare, respectiv cronologia evenimentelor, întocmirea proiectelor de ordonanţă de urgenţă, opiniile critice exprimate de specialiştii din Ministerul de Justiţie, lipsa unor avize, emiterea unor avize incomplete ori cu observaţii, nemotivarea urgenţei proiectului de ordonanţă de urgenţă, suplimentarea ordinii de zi a Guvernului etc.

119.În legătură cu menţiunea de la fila 2 din Ordonanţa din 24 februarie 2017 de clasare, disjungere şi declinare a cauzei, potrivit căreia în aceeaşi zi, printr-o altă ordonanţă, procurorul a dispus extinderea urmăririi penale pentru alte trei infracţiuni, respectiv infracţiunea de sustragere sau distrugere de înscrisuri, prevăzută de art. 259 alin. (1) şi (2) din Codul penal, infracţiunea de sustragere sau distrugere de probe ori de înscrisuri, prevăzută de art. 275 din Codul penal, şi pentru infracţiunea de fals intelectual, prevăzută de art. 321 din Codul penal, Curtea constată că niciuna dintre infracţiunile pentru care s-a dispus extinderea nu intră în sfera de competenţă a Direcţiei Naţionale Anticorupţie. Or, extinderea urmăririi penale cu privire la aceste fapte în condiţiile în care procurorul dispune în aceeaşi zi declinarea competenţei la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, tocmai pentru că nu era îndrituit să efectueze urmărirea penală, nu este în logica firească a cursului cauzei. Oricum aceste împrejurări, prezentate Curţii Constituţionale în ziua dezbaterilor, 27 februarie 2017, nu sunt de natură a schimba starea de fapt şi de drept a cauzei şi, implicit, raţionamentul Curţii Constituţionale în analiza şi soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională dintre Ministerul Public şi Guvern.

120.Pentru aceste considerente, având în vedere că prin Ordonanţa din 1 februarie 2017 a Direcţiei Naţionale Anticorupţie se reţine că "nu există vreunul dintre cazurile care împiedică punerea în mişcare sau exercitarea acţiunii penale" şi, în consecinţă, se dispune începerea urmăririi penale şi se efectuează acte de urmărire penală cu privire la săvârşirea infracţiunilor menţionate în denunţ, apare cu evidenţă faptul că Ministerul Public, ca parte a autorităţii judecătoreşti, s-a considerat competent să verifice oportunitatea, respectarea procedurii legislative şi, implicit, legalitatea adoptării ordonanţei de urgenţă a Guvernului. O astfel de conduită echivalează cu o încălcare gravă a principiului separaţiei puterilor în stat, garantat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, deoarece Ministerul Public nu doar că îşi depăşeşte atribuţiile prevăzute de Constituţie şi de lege, dar îşi arogă atribuţii ce aparţin puterii legislative sau Curţii Constituţionale. În activitatea sa de interpretare şi aplicare a legii, procurorul trebuie să realizeze un echilibru între spiritul şi litera legii, între exigenţele de redactare şi scopul urmărit de legiuitor, fără a avea competenţa de a se substitui autorităţilor competente în acest domeniu. Obligaţia care incumbă procurorilor derivă direct din normele constituţionale ale art. 131 din Constituţie, potrivit cărora, în activitatea judiciară, ei reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor.

121.În această lumină, Curtea constată că prin verificarea circumstanţelor în care a fost adoptată Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi-a arogat competenţa de a efectua o anchetă penală într-un domeniu care excedează cadrului legal, ce poate conduce la un blocaj instituţional din perspectiva dispoziţiilor constituţionale ce consacră separaţia şi echilibrul puterilor în stat. Astfel, în condiţiile în care începerea urmăririi penale presupune activităţi de cercetare şi anchetă penală cu privire la modul în care Guvernul şi-a îndeplinit atribuţiile de legiuitor delegat, acţiunea Ministerului Public încetează să mai fie una legitimă, devenind abuzivă, întrucât depăşeşte competenţa stabilită de cadrul legal în vigoare. Mai mult, acţiunea Ministerului Public creează o presiune asupra membrilor Guvernului care afectează buna funcţionare a acestei autorităţi sub aspectul actului legiferării, având drept consecinţă descurajarea/intimidarea legiuitorului delegat de a-şi exercita atribuţiile constituţionale. Declanşarea unei ample anchete penale care s-a concretizat prin descinderi la Ministerul Justiţiei, ridicarea de acte, audierea unui număr mare de funcţionari publici, secretari de stat şi miniştri a determinat o stare de tensiune, de presiune psihică, chiar pe durata derulării unor proceduri de legiferare, creându-se premisele unui blocaj în activitatea de legiferare. Astfel, sub imperiul unei temeri declanşate de activitatea de cercetare penală şi de formularea unor viitoare acuzaţii care pot determina incidenţa răspunderii penale, Guvernul este blocat în activitatea sa de legiuitor. Împrejurarea creată goleşte de conţinut garanţia constituţională referitoare la imunitatea inerentă actului decizional de legiferare, de care beneficiază membrii Guvernului, garanţie care are ca scop tocmai protejarea mandatului faţă de eventuale presiuni sau abuzuri ce s-ar comite împotriva persoanei care ocupă funcţia de ministru, imunitatea asigurându-i acesteia independenţa, libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor şi a obligaţiilor ce îi revin potrivit Constituţiei şi legilor. Prin conduita sa, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie a acţionat ultra vires, şi-a arogat o competenţă pe care nu o posedă - controlul modului de adoptare a unui act normativ, sub aspectul legalităţii şi oportunităţii sale, ceea ce a afectat buna funcţionare a unei autorităţi, care îşi are remediul în dispoziţiile art. 146 lit. e) din Constituţie, care prevăd soluţionarea conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice de către Curtea Constituţională.

122.Prin urmare, Curtea constată existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de o parte, şi Guvernul României, pe de altă parte.

123.Odată constatat acest conflict, Curtea Constituţională, în virtutea dispoziţiilor art. 142 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora ea "este garantul supremaţiei Constituţiei", are obligaţia să soluţioneze conflictul, arătând conduita în acord cu prevederile constituţionale la care autorităţile publice trebuie să se conformeze. În acest sens, Curtea are în vedere prevederile art. 1 alin. (3), (4) şi (5) din Constituţie, în conformitate cu care România este stat de drept, organizat potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească, stat în care respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. De aceea, apreciază că una dintre condiţiile realizării obiectivelor fundamentale ale statului român, definite în textul citat, o constituie buna funcţionare a autorităţilor publice, cu respectarea principiilor separaţiei şi echilibrului puterilor, fără blocaje instituţionale.

124.Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie, "Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor". Efectul ex nunc al actelor Curţii constituie o aplicare a principiului neretroactivităţii, garanţie fundamentală a drepturilor constituţionale de natură a asigura securitatea juridică şi încrederea cetăţenilor în sistemul de drept, o premisă a respectării separaţiei puterilor în stat, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept. Pe cale de consecinţă, efectele deciziei Curţii nu pot viza decât actele, acţiunile, inacţiunile sau operaţiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autorităţile publice implicate în conflictul juridic de natură constituţională.

125.În ceea ce priveşte Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, conduita conformă Constituţiei transpare din cele statuate mai sus, şi anume exercitarea competenţelor stabilite de lege în conformitate cu prevederile constituţionale referitoare la separaţia puterilor în stat şi, deci, abţinerea de la orice acţiune care ar avea ca efect subrogarea în atribuţiile altei autorităţi publice. Prin urmare, Ministerul Public nu are competenţa de a desfăşura activităţi de cercetare penală cu privire la legalitatea şi oportunitatea unui act normativ adoptat de legiuitor.

126.Având în vedere considerentele expuse, dispoziţiile art. 146 lit. e) din Constituţie, precum şi prevederile art. 11 alin. (1) lit. A.e), ale art. 34 şi 35 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că a existat şi există un conflict juridic de natură constituţională între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi Guvernul României, generat de acţiunea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie de a-şi aroga atribuţia de a verifica legalitatea şi oportunitatea unui act normativ, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, cu încălcarea competenţelor constituţionale ale Guvernului şi Parlamentului, prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (5) din Constituţie, respectiv ale Curţii Constituţionale, prevăzute de art. 146 lit. d) din Constituţie.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică preşedintelui Senatului României, Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi Guvernului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din 27 februarie 2017.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent-şef,

Mihaela Senia Costinescu

*

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu soluţia pronunţată cu majoritate de voturi de Curtea Constituţională, considerăm că instanţa de contencios constituţional ar fi trebuit să constate că în cauză nu există un conflict juridic de natură constituţională între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi Guvernul României, deoarece, faţă de stadiul actual al anchetei penale, nu se poate stabili o imixtiune a Ministerului Public în exercitarea competenţei Guvernului de iniţiere şi adoptare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017.

Motive:

I. Interpretarea sintagmei "conflict juridic de natură constituţională".

Reamintim, mai întâi, jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a definit sintagma "conflict juridic de natură constituţională" dintre autorităţi publice, pentru a proceda, apoi, la examinarea situaţiei dedusă judecăţii, în raport de cadrul fixat chiar de instanţa constituţională pentru acest tip de cauze.

Astfel, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005, că un conflict juridic de natură constituţională presupune "acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor".

De asemenea, prin Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, Curtea a reţinut: "Conflictul juridic de natură constituţională există între două sau mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje instituţionale."

În sfârşit, Curtea a mai statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituţie "stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea". Prin urmare, noţiunea de conflict juridic de natură constituţională "vizează orice situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct în textul Constituţiei" (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009).

II. Motivarea Preşedintelui Senatului, autor al sesizării. Obiectul verificărilor Curţii Constituţionale în cadrul cererilor de soluţionare a conflictelor juridice de natură constituţională.

În esenţă, prin cererea formulată în prezenta cauză, s-a solicitat instanţei de contencios constituţional să constate existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Guvern şi Ministerul Public, prin Direcţia Naţională Anticorupţie, generat "prin acţiunea procurorilor de verificare a oportunităţii şi circumstanţelor elaborării proiectului de act normativ", cu referire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală. De asemenea, s-a solicitat Curţii Constituţionale să statueze "faptul că, pe viitor, organele de urmărire penală nu pot ancheta oportunitatea actelor normative."

Faţă de aceste solicitări, şi în raport cu cadrul specific de soluţionare a unui conflict juridic de natură constituţională, Curtea Constituţională trebuia să verifice dacă "acţiunea procurorilor", respectiv actele concrete realizate de aceştia, în această cauză, au depăşit competenţa constituţională a Ministerului Public, încălcând-o pe cea a Guvernului de adoptare a unui act normativ concret, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, şi apoi să statueze, pentru viitor, asupra competenţei celor două autorităţi publice părţi în conflict. Altfel spus, nu s-a cerut Curţii Constituţionale doar pronunţarea unei decizii de principiu, ci pronunţarea mai întâi asupra unor acte şi acţiuni concrete ale unei autorităţi publice (Ministerul Public), şi a efectului acestora, nu doar a aptitudinii lor, de a determina un conflict juridic de natură constituţională, şi abia apoi, în situaţia constatării unui astfel de conflict, să statueze de principiu în sensul arătat.

Vom examina aşadar, în continuare, actele şi lucrările dosarului, cu raportare la competenţele celor două autorităţi publice pretins a fi într-un conflict juridic de natură constituţională, pentru a conchide asupra modului în care au fost respectate aceste competenţe prin actele/acţiunile concrete întreprinse, şi a soluţiei pe care Curtea ar fi trebuit, în consecinţă, să o pronunţe.

III. Actele şi lucrările dosarului

Întrucât cererea Preşedintelui Senatului nu a fost însoţită de nicio probă în susţinerea sa, pentru soluţionarea acestei cauze Curtea Constituţională s-a adresat Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru comunicarea de documente din dosarul înregistrat pe rolul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, respectiv actul/actele de sesizare şi ordonanţele de începere a urmăririi penale in rem/in personam la care sesizarea înregistrată pe rolul Curţii Constituţionale făcea referire.

Faţă de actele comunicate, precum şi faţă de cele depuse în şedinţa publică a Curţii Constituţionale din data de 27 februarie 2017, rezultă următoarea situaţie de fapt, respectiv acte/acţiuni/fapte concrete realizate în cauză:

–31 ianuarie 2017 - depunerea de către două persoane fizice a unui denunţ penal împotriva domnului Sorin Mihai Grindeanu, prim ministru al Guvernului, şi a domnului Florin Iordache, ministru al justiţiei, pentru comiterea următoarelor infracţiuni: favorizarea făptuitorului, prevăzută de art. 269 alin. (1) din Codul penal, şi prezentarea cu rea-credinţă de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului, prevăzută de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, denunţ înregistrat la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, constituindu-se Dosarul 46/P/2017;

–1 februarie 2017 - completarea denunţului iniţial de către unul dintre petenţi, în sensul sesizării şi cu privire la săvârşirea infracţiunii prevăzute de art. 13 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, de către persoane ce deţin funcţii de conducere într-un partid politic care şi-ar fi exercitat autoritatea sau influenţa politică în vederea adoptării, în seara zilei de 31 ianuarie 2017, a unei ordonanţe de urgenţă prin care au fost modificate codurile penal şi de procedură penală, cu scopul favorizării unor persoane urmărite penal sau judecate, care în felul acesta au beneficiat direct sau indirect de foloase necuvenite;

–1 februarie 2017 - în Dosarul nr. 46/P/2017 s-a emis Ordonanţa prin care s-a dispus începerea urmăririi penale in rem cu privire la săvârşirea următoarelor infracţiuni: folosirea, de către o persoană ce deţine o funcţie într-un partid politic, a influenţei sau autorităţii sale în scopul obţinerii de foloase necuvenite pentru sine sau pentru altul, prevăzută de art. 13 din Legea nr. 78/2000; favorizarea făptuitorului prevăzută de art. 269 alin. 1 din Codul penal; prezentarea cu rea-credinţă de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului, prevăzută de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1999;

–8 februarie 2017 - sesizarea Curţii Constituţionale de către preşedintele Senatului, pentru soluţionarea unui conflict juridic de natură constituţională între Guvern şi Ministerul Public prin Direcţia Naţională Anticorupţie, generat de demersurile procurorilor din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, constând în anchetarea circumstanţelor în care a fost elaborat proiectul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017;

–24 februarie 2017 - în Dosarul nr. 46/P/2017 al Secţiei de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie s-a emis ordonanţă prin care s-a dispus: extinderea urmăririi penale cu privire la infracţiunile de sustragere sau distrugere de înscrisuri, prevăzute de art. 259 alin. (1) şi (2) din Codul penal; sustragere sau distrugere de probe ori de înscrisuri, prevăzută de art. 275 din Codul penal, fals intelectual prevăzut de art. 321 din Codul penal;

–24 februarie 2017 - în Dosarul nr. 46/P/2017 al Secţiei de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie s-a emis Ordonanţa prin care s-a dispus: clasarea cauzei având ca obiect infracţiunea prevăzută de art. 13 din Legea nr. 78/2000 (infracţiune care a atras competenţa Direcţiei Naţionale Anticorupţie); disjungerea şi declinarea cauzei la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, spre competentă soluţionare, sub aspectul săvârşirii următoarelor infracţiuni: favorizarea făptuitorului, prevăzută de art. 269 alin. (1) din Codul penal, prezentarea cu rea-credinţă de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului, prevăzută de art. 8 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 115/1999, sustragerea sau distrugerea de înscrisuri, prevăzută de art. 259 alin. (1) şi (2) din Codul penal, sustragerea sau distrugerea de probe ori de înscrisuri, prevăzută de art. 275 din Codul penal, fals intelectual, prevăzut de art. 321 din Codul penal. În cuprinsul Ordonanţei din 24 februarie 2017, este prezentată situaţia de fapt, aşa cum a rezultat în urma efectuării urmăririi penale, de la data de 16 ianuarie 2017, când ministrul justiţiei, domnul Florin Iordache, "a avut iniţiativa modificării Codului Penal şi a Codului de procedură penală", şi până la data adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017.

Acestea sunt singurele documente aflate în dosarul cauzei din care rezultă activitatea desfăşurată de Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie, activitate despre care se susţine de către autorul sesizării că ar privi anchetarea "oportunităţii" şi "circumstanţelor" adoptării proiectului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017.

În opinia noastră, actele depuse la dosar probează anchetarea unor posibile infracţiuni săvârşite în procesul de adoptare a actului normativ menţionat (aşadar "circumstanţele" din această perspectivă), sens în care ne vom referi în cele ce urmează la competenţa Guvernului şi formele de control al activităţii de legiferare a acestuia, precum şi la competenţa Ministerului Public.

IV. Cadrul constituţional al competenţei Guvernului de adoptare a ordonanţelor de urgenţă. Forme de control al respectării cadrului constituţional de referinţă.

Instituţia delegării legislative este reglementată de prevederile art. 115 din Constituţie, caracterizându-se prin statutul său de excepţie în materia legiferării. Plenitudinea competenţei de legiferare revine Parlamentului, în conformitate cu art. 61 din Constituţie. Cât priveşte Guvernul, rolul său fundamental este acela ca, "potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament", să asigure "realizarea politicii interne şi externe a ţării" şi să exercite "conducerea generală a administraţiei publice"[art. 102 alin. (1) din Constituţie]. În considerarea acestui statut special, limitele legiferării pe calea ordonanţelor de urgenţă sunt stabilite la nivel constituţional şi, tot la nivel constituţional, sunt prevăzute mecanismele de control al respectării acestor limite.

Distingem astfel, în raport cu ansamblul normelor constituţionale, între controlul de oportunitate şi controlul de legalitate a adoptării ordonanţelor de urgenţă, cu precizarea că nu vom dezvolta în acest cadru complexa problematică a raportului dintre oportunitate şi legalitate şi faţetele sale, ci doar vom evidenţia aceste elemente cu raportare la cauza dedusă judecăţii Curţii Constituţionale, respectiv pentru ilustrarea interferenţelor de competenţe constituţionale pe care le implică examinarea oportunităţii şi, respectiv, a legalităţii adoptării ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului.

Oportunitatea constituie o consecinţă a dreptului de apreciere a autorităţii emitente a ordonanţei de urgenţă. Cu referire la oportunitatea actelor administrative, doctrina de specialitate a reţinut că se referă la "realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termenul optim, cu cheltuieli minime (...), precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii"*1), definiţie ce poate fi reţinută, mutatis mutandis, şi pentru materia pe care o analizăm aici. Libertatea de apreciere a oportunităţii actelor administrative nu contravine de plano principiului legalităţii, întrucât "puterea discreţionară nu înseamnă o libertate în afara legii, ci una permisă de lege."*2) Controlul de oportunitate a adoptării ordonanţelor de urgenţă este unul eminamente politic, exercitat de Parlament. Astfel cum s-a arătat însă în doctrina de specialitate, controlul politic nu exclude, ci "implică el însuşi consecinţe juridice sau provoacă eventuala producere a unor asemenea consecinţe."*3)

Cât priveşte controlul de legalitate, acesta este realizat, de asemenea, de către Parlament, care poate respinge, prin lege, ordonanţa de urgenţă, în condiţiile şi cu consecinţele prevăzute de art. 115 din Constituţie. De asemenea, acesta se poate materializa sub forma unui control de constituţionalitate, specific şi specializat, sens în care sunt dispoziţiile exprese ale art. 146 lit. d), care stabilesc competenţa Curţii Constituţionale de a se pronunţa asupra excepţiilor de neconstituţionalitate a legilor şi ordonanţelor, dar şi prevederile art. 126 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora "Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale."

Controlul de constituţionalitate, exercitat de către Curtea Constituţională în baza unei competenţe specifice, stabilite de legea fundamentală, şi care poate conduce la constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei de urgenţă a Guvernului, cu consecinţele prevăzute de art. 147 din Constituţie, nu exclude controlul de legalitate exercitat de Parlament.

Altfel spus, chiar dacă nu există o sesizare a Curţii Constituţionale şi, prin urmare, o decizie de constatare a neconstituţionalităţii, nimic nu împiedică Parlamentul să constate el însuşi, cu ocazia dezbaterii ordonanţei de urgenţă, încălcarea de către aceasta a normelor constituţionale de referinţă, şi să o respingă în consecinţă. Aşa cum s-a precizat şi în doctrină, cu referire la actele Guvernului, atunci când o comisie parlamentară ar constata că "unele acte ale Guvernului sunt cel puţin discutabile sub aspectul legalităţii sau/şi al oportunităţii lor, ea ar trebui să sesizeze Camera sau, după caz, Parlamentul, pentru ca acesta să decidă: fie în sensul anulării (...), fie în sensul obligării Guvernului să emită un alt act, legal şi oportun, fie în sensul sesizării organelor judiciare, dacă s-au săvârşit infracţiuni."*4) Acelaşi autor precizează că "în orice caz, dacă nu există temeiuri de natură penală, controlul n-ar putea aparţine organelor judiciare."*5)

Per a contrario, dacă există temeiuri de natură penală (fapte prevăzute de legea penală), controlul (în legătură cu un act emis de Guvern, fie că este individual, fie că este normativ) aparţine şi organelor autorităţii judecătoreşti (Ministerul Public, instanţele de judecată), conform atribuţiilor lor constituţionale şi legale.

În concluzie, controlul de oportunitate şi cel de legalitate al ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului interferează, iar dimensiunea legalităţii şi a controlului circumscris acesteia cuprinde şi controlul respectării legii penale în procesul de adoptare a acestei categorii de acte normative.

Tot astfel, existenţa oricăruia dintre remediile enunţate, fie sub aspectul controlului de oportunitate, fie al celui de legalitate, nu le exclude pe celelalte, întrucât fiecare dintre autorităţile implicate acţionează în temeiul şi în limitele unei competenţe specifice, sens în care ne vom referi în continuare la competenţa Ministerului Public.

Acesta este, de altfel, şi sensul Raportului privind "Relaţia dintre răspunderea politică şi răspunderea penală în ceea ce priveşte activitatea membrilor Guvernului" (adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept - Comisia de la Veneţia, cu ocazia celei de-a 94-a Sesiuni plenare, desfăşurate la Veneţia, în 8-9 martie 2013), în care se distinge între răspunderea "politică", "legală" şi "penală" a miniştrilor, arătându-se, la pct. 10, următoarele: răspunderea politică şi cea legală a membrilor Guvernului pot fi concepute precum două cercuri, dintre care cel referitor la răspunderea politică este cel mai larg, acoperind în principiu tot ceea ce face un ministru; răspunderea legală este un concept mult mai restrâns, acoperind numai situaţiile în care un ministru încalcă legea, şi aceasta poate atrage sancţiuni penale ori alte forme de sancţionare; ca urmare, răspunderea penală a miniştrilor este o subcategorie a răspunderii legale. Concluziile Comisiei, începând cu pct. 105 din Raport, sunt tocmai în sensul că abilitatea unui sistem constituţional naţional de a separa şi distinge între răspunderea politică şi cea penală a miniştrilor este un semn al nivelului de maturitate şi de bună funcţionare a democraţiei, precum şi de respectare a statului de drept. Mai exact, ambele forme de răspundere subzistă, fiind guvernate de norme distincte şi presupunând implicarea unor autorităţi distincte, cu competenţe specifice.

V. Cadrul constituţional al competenţei Ministerului Public. Dezvoltarea infraconstituţională prin normele de procedură penală.

1.Competenţa Ministerului Public

Potrivit art. 131 alin. (1) din Constituţie, "În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor", iar, potrivit alin. (3) al art. 131, "Parchetele funcţionează pe lângă instanţele de judecată, conduc şi supraveghează activitatea de cercetare penală a poliţiei judiciare, în condiţiile legii".

În dezvoltarea normelor constituţionale de referinţă, art. 63 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară stabileşte următoarele atribuţii ale Ministerul Public, prin procurori:

a)efectuează urmărirea penală în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege şi participă, potrivit legii, la soluţionarea conflictelor prin mijloace alternative;

b)conduce şi supraveghează activitatea de cercetare penală a poliţiei judiciare, conduce şi controlează activitatea altor organe de cercetare penală;

c)sesizează instanţele judecătoreşti pentru judecarea cauzelor penale, potrivit legii;

d)exercită acţiunea civilă, în cazurile prevăzute de lege;

e)participă, în condiţiile legii, la şedinţele de judecată;

f)exercită căile de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti, în condiţiile prevăzute de lege;

g)apără drepturile şi interesele legitime ale minorilor, ale persoanelor puse sub interdicţie, ale dispăruţilor şi ale altor persoane, în condiţiile legii;

h)acţionează pentru prevenirea şi combaterea criminalităţii, sub coordonarea ministrului justiţiei, pentru realizarea unitară a politicii penale a statului;

i)studiază cauzele care generează sau favorizează criminalitatea, elaborează şi prezintă ministrului justiţiei propuneri în vederea eliminării acestora, precum şi pentru perfecţionarea legislaţiei în domeniu;

j)verifică respectarea legii la locurile de deţinere preventivă;

k)exercită orice alte atribuţii prevăzute de lege.

Cu referire specială la atribuţiile Direcţiei Naţionale Anticorupţie, reţinem prevederile art. 3 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, potrivit cărora acestea constau în "a)efectuarea urmăririi penale, în condiţiile prevăzute în Codul de procedură penală, în Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie şi în prezenta ordonanţă de urgenţă, pentru infracţiunile prevăzute în Legea nr. 78/2000 care sunt, potrivit art. 13, în competenţa Direcţiei Naţionale Anticorupţie". Totodată, potrivit art. 22 din Legea nr. 78/2000 şi art. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002, procurorii din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie efectuează, în mod obligatoriu, urmărirea penală pentru infracţiunile date în competenţa acestei structuri.

În conformitate cu art. 24 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002, "dispoziţiile din Codul de procedură penală, dispoziţiile procedurale din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie şi din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, se aplică în mod corespunzător şi în cauzele de competenţa Direcţiei Naţionale Anticorupţie."

2.Modurile de sesizare a organului de urmărire penală

Potrivit art. 288 alin. (1) din Codul de procedură penală, "(1) Organul de urmărire penală este sesizat prin plângere sau denunţ, prin actele încheiate de alte organe de constatare prevăzute de lege ori se sesizează din oficiu", iar, conform art. 290 din Codul de procedură penală, "Denunţul este încunoştinţarea făcută de către o persoană fizică sau juridică despre săvârşirea unei infracţiuni". Aşadar, denunţul priveşte sesizarea organului de urmărire penală, înţeleasă ca modalitate de învestire a sa, având ca efect juridic obligaţia organului de urmărire penală de a se pronunţa cu privire la declanşarea sau nu a procesului penal pentru infracţiunea cu care a fost sesizat.

Sesizarea organelor de urmărire penală impune acestora efectuarea de acte procedurale care implică verificarea regularităţii sesizării şi administrarea mijloacelor de probă, astfel încât să fie obţinute informaţiile necesare pentru dispunerea unei soluţii.

Examinarea sesizării reprezintă o etapă prealabilă declanşării procesului penal, care vizează regularitatea actului de sesizare, competenţa organului judiciar şi eventuala existenţă a unor impedimente dintre cele prevăzute de art. 16 alin. (1) din Codul de procedură penală, impedimente care trebuie să rezulte, fără echivoc, din cuprinsul sesizării.

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 294 din Codul de procedură penală, cu denumirea marginală Examinarea sesizării:

(1)La primirea sesizării, organul de urmărire penală procedează la verificarea competenţei sale, iar în cazul prevăzut la art. 58 alin. (3) înaintează procurorului cauza, împreună cu propunerea de trimitere a sesizării organului competent.

(2)În situaţia în care plângerea sau denunţul nu îndeplineşte condiţiile de formă prevăzute de lege ori descrierea faptei este incompletă sau neclară, se restituie pe cale administrativă petiţionarului, cu indicarea elementelor care lipsesc.

(3)Atunci când sesizarea îndeplineşte condiţiile legale de admisibilitate, dar din cuprinsul acesteia (n.a. al sesizării) rezultă vreunul dintre cazurile de împiedicare a exercitării acţiunii penale prevăzute de art. 16 alin. (1), organele de cercetare penală înaintează procurorului actele, împreună cu propunerea de clasare.

(4)În cazul în care procurorul apreciază propunerea întemeiată, dispune, prin ordonanţă, clasarea.

În doctrină au fost calificate ca fiind astfel de impedimente, care au drept consecinţă clasarea directă a sesizării, situaţiile de ordinul evidenţei, care pot fi încadrate, în mod direct, în cazurile expres şi limitativ prevăzute de art. 16 alin. (1) din Codul de procedură penală, iar nu acele situaţii care presupun efectuarea de cercetări, administrarea de probe, pentru a se putea constata incidenţa cazurilor de împiedicare a punerii în mişcare sau de exercitare a acţiunii penale. Constituie exemple de astfel de situaţii, acelea în care plângerea ori denunţul vizează fapte pentru care s-a împlinit termenul de prescripţie a răspunderii penale ori fapte care au fost săvârşite de un minor care nu răspunde penal.

În cauza de faţă asemenea impedimente (de ordinul evidenţei şi care nu implicau efectuarea de cercetări) nu au reieşit direct din conţinutul sesizării, astfel că, în mod corect, organul de urmărire penală (procurorul) a dispus începerea urmăririi penale, conform art. 305 din Codul de procedură penală. Dimpotrivă, în cuprinsul sesizării erau reclamate fapte penale concrete ce se impuneau a fi investigate.

3.Începerea urmăririi penale

Sub acest aspect reţinem că faptul că noul cod de procedură penală a adus o serie de modificări în privinţa instituţiei începerii urmăririi penale. Astfel, dacă potrivit legii vechi urmărirea penală se putea începe fie in rem, fie in personam, noul cod obligă ca prima etapă să vizeze exclusiv cercetarea faptei într-o urmărire penală începută, in rem. Noua structură a procesului penal, în cursul urmăririi penale, nu mai prevede o fază a actelor premergătoare, reglementată în trecut de art. 224 din Codul de procedură penală din 1968, ci doar două faze: faza de investigare a faptei şi faza de investigare a persoanei, în cadrul acestor faze urmărirea penală având ca obiect, conform art. 285 din Codul de procedură penală, strângerea probelor necesare cu privire la existenţa infracţiunilor, identificarea persoanelor care au săvârşit o infracţiune şi stabilirea răspunderii penale a acestora, pentru a se constata dacă este sau nu cazul să se dispună trimiterea în judecată.

În doctrină s-au analizat sintagmele utilizate de legiuitor în definiţia obiectului urmăririi penale, arătându-se că prin "strângerea probelor necesare" se înţelege operaţiile de descoperire, de adunare şi de conservare a probelor, fără de care nu s-ar putea cunoaşte dacă s-a comis sau nu o faptă care ar putea fi o infracţiune şi dacă cel presupus că a săvârşit-o este făptuitorul. Prin "existenţa infracţiunilor" se înţelege în primul rând existenţa materială a unei fapte şi, în al doilea rând, dacă acea faptă este prevăzută de legea penală şi constituie o tentativă pedepsibilă sau o faptă consumată. Prin expresia "identificarea făptuitorului" se înţelege că probele adunate trebuie să procure şi date necesare pentru cunoaşterea făptuitorilor (autori, instigatori, complici), atât în privinţa persoanei lor fizice, cât şi cu privire la identitate. Prin "stabilirea răspunderii" se înţelege că probele necesare trebuie să privească nu numai materialitatea faptelor, ci şi date suficiente pentru a se putea cunoaşte dacă făptuitorii au lucrat sau nu în mod vinovat, dacă pot fi traşi la răspundere penală pentru faptele săvârşite şi "dacă este sau nu cazul" să se dispună trimiterea în judecată.

Menţionăm totodată că, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2016 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, precum şi pentru completarea art. 31 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 23 mai 2016, art. 305 din Codul de procedură penală, cu denumirea marginală Începerea urmăririi penale, a căpătat o nouă redactare, cu importante consecinţe juridice.

Astfel, în redactarea anterioară modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2016, art. 305 din Codul de procedură penală avea următorul cuprins: "(1) Când actul de sesizare îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege şi se constată că nu există vreunul dintre cazurile care împiedică exercitarea acţiunii penale prevăzute la art. 16 alin. (1), organul de urmărire penală dispune începerea urmăririi penale cu privire la faptă.

(2)Începerea urmăririi penale se dispune prin ordonanţă care cuprinde, după caz, menţiunile prevăzute la art. 286 alin. (2) lit. a)-c) şi g).

(3)Ordonanţa de începere a urmăririi penale emisă de organul de cercetare penală este supusă confirmării prin efectuarea unei menţiuni pe aceasta de către procurorul care exercită supravegherea activităţii de cercetare penală, în termen de cel mult 5 zile de la data începerii urmăririi penale, organul de cercetare penală fiind obligat să prezinte totodată şi dosarul cauzei."

În redactarea dată prin art. II pct. 76 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2016, în vigoare de la data de 23 mai 2016, art. 305 din Codul de procedură penală are următorul cuprins: "(1) Când actul de sesizare îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege, organul de urmărire penală dispune începerea urmăririi penale cu privire la fapta săvârşită ori a cărei săvârşire se pregăteşte, chiar dacă autorul este indicat sau cunoscut.

(2)Începerea urmăririi penale şi respectiv continuarea efectuării urmăririi penale se dispun prin ordonanţă care cuprinde, după caz, menţiunile prevăzute la art. 286 alin. (2) lit. a)-c) şi g).

(3)Atunci când există probe din care să rezulte bănuiala rezonabilă că o anumită persoană a săvârşit fapta pentru care s-a început urmărirea penală şi nu există vreunul dintre cazurile prevăzute la art. 16 alin. (1), organul de urmărire penală dispune ca urmărirea penală să se efectueze în continuare faţă de aceasta, care dobândeşte calitatea de suspect. Măsura dispusă de organul de cercetare penală se supune, în termen de 3 zile, confirmării procurorului care supraveghează urmărirea penală, organul de cercetare penală fiind obligat să prezinte acestuia şi dosarul cauzei."

De asemenea, potrivit art. 306 alin. (1)-(3) din Codul de procedură penală, "(1) Pentru realizarea obiectului urmăririi penale, organele de cercetare penală au obligaţia ca, după sesizare, să caute şi să strângă datele ori informaţiile cu privire la existenţa infracţiunilor şi identificarea persoanelor care au săvârşit infracţiuni, să ia măsuri pentru limitarea consecinţelor acestora, să strângă şi să administreze probele cu respectarea prevederilor art. 100 şi 101.

(2)Organele de cercetare penală au obligaţia de a efectua actele de cercetare care nu suferă amânare, chiar dacă privesc o cauză pentru care nu au competenţa de a efectua urmărirea penală.

(3)După începerea urmăririi penale, organele de cercetare penală strâng şi administrează probele, atât în favoarea, cât şi în defavoarea suspectului ori inculpatului."

Aşadar, din data de 23 mai 2016 (data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 18/2016), începerea urmăririi penale are loc, iniţial, exclusiv cu privire la faptă, şi este supusă unei singure condiţii, respectiv o sesizare legală. Doar îndeplinirea acestei condiţii trebuie verificată în această etapă de către procuror, nu şi existenţa vreunuia dintre cazurile care împiedică exercitarea acţiunii penale prevăzute la art. 16 alin. (1)*6). Abia după ce din probele administrate într-o urmărire penală începută in rem rezultă bănuiala rezonabilă că o anumită persoană a săvârşit fapta pentru care s-a început urmărirea penală, organul de urmărire penală verifică dacă nu există vreunul dintre cazurile prevăzute la art. 16 alin. (1) şi, dacă nu există vreunul dintre aceste cazuri, dispune ca urmărirea penală să se efectueze în continuare faţă de aceasta, conform art. 305 alin. (3) din Codul de procedură penală.

a)fapta nu există;

b)fapta nu este prevăzută de legea penală ori nu a fost săvârşită cu vinovăţia prevăzută de lege;

c)nu există probe că o persoană a săvârşit infracţiunea;

d)există o cauză justificativă sau de neimputabilitate;

e)lipseşte plângerea prealabilă, autorizarea sau sesizarea organului competent ori o altă condiţie prevăzută de lege, necesară pentru punerea în mişcare a acţiunii penale;

f)a intervenit amnistia sau prescripţia, decesul suspectului ori al inculpatului persoană fizică sau s-a dispus radierea suspectului ori inculpatului persoană juridică;

g)a fost retrasă plângerea prealabilă, în cazul infracţiunilor pentru care retragerea acesteia înlătură răspunderea penală, a intervenit împăcarea ori a fost încheiat un acord de mediere în condiţiile legii;

h)există o cauză de nepedepsire prevăzută de lege;

i)există autoritate de lucru judecat;

j)a intervenit un transfer de proceduri cu un alt stat, potrivit legii."

──────────

Prin urmare, începerea urmăririi penale in rem creează doar cadrul procesual în care se pot strânge primele probe cu privire la o anumită faptă, asigurând atât cadrul procesual al actelor de cercetare, cât şi o garanţie, în sensul ca nicio persoană să nu fie pusă sub acuzare în lipsa existenţei unei bănuieli rezonabile că a săvârşit fapta pentru care s-a început urmărirea penală.

Noua configuraţie a instituţiei urmăririi penale este, de altfel, subliniată chiar de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, prin care s-a reţinut (cu referire la redactarea dată art. 305 din Codul de procedură penală înainte de modificarea acestuia prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2016) că "prin noile reglementări procesual penale, legiuitorul a renunţat la faza actelor premergătoare, instituind, ca regulă, caracterul obligatoriu al începerii urmăririi penale anterior efectuării oricăror acte de cercetare. Referitor la noua reglementare, în expunerea de motive a Legii privind Codul de procedură penală s-a arătat că «simplificarea etapei de urmărire penală s-a realizat, pe de o parte, prin reglementarea unei proceduri rapide de verificare a sesizării adresate organelor de urmărire penală, ce permite ca, atunci când din cuprinsul acesteia rezultă faptul că s-a săvârşit o faptă prevăzută de legea penală şi nu există vreunul din cazurile care împiedică exercitarea acţiunii penale, organul de urmărire penală să dispună începerea urmăririi penale cu privire la faptă, prin declanşarea fazei de investigare a faptei fiind conturat cadrul procesului penal»". (Decizia nr. 260 din 5 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 5 august 2016, paragraful 22).

Tot astfel, prin Decizia nr. 236 din 19 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 426 din 7 iunie 2016 (citată în paragrafele 25, 26 din Decizia nr. 260 din 5 mai 2016), Curtea a reţinut că "începerea urmăririi penale in rem legitimează organul de cercetare penală să demareze activităţile specifice care duc la realizarea obiectului urmăririi penale, sens în care, după sesizare, are obligaţia să caute şi să strângă datele ori informaţiile cu privire la existenţa infracţiunii, să ia măsuri pentru limitarea consecinţelor acesteia şi să strângă şi să administreze probele necesare, cu respectarea exigenţelor consacrate de art. 100 şi 101 din Codul de procedură penală referitoare la administrarea probelor în acord cu principiul loialităţii". Astfel, Curtea a apreciat că "faza procesuală a urmăririi penale in rem este o fază destinată strângerii de probe în baza cărora se pot contura indicii rezonabile care pot sta la baza unei învinuiri aduse unei persoane". Curtea a mai reţinut că "învinuirea adusă unei persoane concretizată în ordonanţa procurorului prin care se dispune efectuarea în continuare a urmăririi penale, in personam, are caracterul unei acuzaţii în materie penală, în sensul dat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului acestei noţiuni. Prin consecinţele pe care formularea unei învinuiri in personam le are în planul drepturilor persoanei, aceasta nu poate fi consecinţa unei simple înregistrări a unei sesizări împotriva unei persoane, aceasta trebuind fundamentată de o serie de elemente - indicii rezonabile - administrate prin mijloacele de probă prevăzute de lege."

Considerentele enunţate de Curtea Constituţională în deciziile anterior menţionate sunt aplicabile, mutatis mutandis, cu atât mai mult în privinţa noii reglementări a instituţiei începerii urmăririi penale, potrivit art. 305 din Codul de procedură penală, în redactarea dată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2016, şi în care începerea urmăririi penale in rem nu mai este condiţionată de verificarea existenţei vreunuia dintre cazurile prevăzute de art. 16 alin. (1) din Codul de procedură penală.

În ceea ce priveşte caracterul procedurii din cursul urmăririi penale, în noua reglementare, confirmând opiniile doctrinare care s-au exprimat în legătură cu regulile de desfăşurare a fazei de urmărire penală, legiuitorul a prevăzut expres caracterul nepublic al acesteia [art. 285 alin. (2) din Codul de procedură penală: "Procedura din cursul urmăririi penale este nepublică"], ce constituie unul dintre cele trei principii specifice acestei faze a procesului penal, alături de caracterul preponderent scris şi cel al lipsei de contradictorialitate.

VI. Imposibilitatea de a determina, faţă de stadiul actual al anchetei penale, o imixtiune a Ministerului Public în exercitarea competenţei Guvernului de adoptare a unui act normativ, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017.

Ceea ce se constată din actele şi lucrările dosarului, prin raportare la dispoziţiile constituţionale şi legale mai sus reţinute, este că, în cauză, Direcţia Naţională Anticorupţie a acţionat ca urmare a denunţului depus, aşadar ca urmare a unei sesizări legale, făcând aplicarea normelor de procedură obligatorii în vigoare la momentul înregistrării denunţului, şi conformându-se acestora. Astfel cum am subliniat, efectul juridic al denunţului este obligaţia organului de urmărire penală de a se pronunţa cu privire la declanşarea sau nu a procesului penal pentru infracţiunea cu care a fost sesizat prin denunţ. Pentru a se pronunţa, organul de urmărire penală trebuie să parcurgă etapele obligatorii prevăzute de lege, mai sus arătate şi explicitate, iar actele depuse la dosar sunt de natură să probeze realizarea acestei obligaţii legale a reprezentanţilor Ministerului Public.

De altfel, aşa cum rezultă din Ordonanţa procurorului din 24 februarie 2017, ca urmare a cercetării efectuate, pe lângă faptele sesizate prin denunţ (favorizarea făptuitorului prevăzută de art. 269 alin. (1) din Codul penal şi prezentarea cu reacredinţă de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului, prevăzută de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1999), s-au conturat indiciile săvârşirii şi a altor infracţiuni, reţinute ca atare în cuprinsul ordonanţei, dispunându-se, în consecinţă, extinderea urmăririi penale în cauză cu privire la sustragerea sau distrugerea de înscrisuri, prevăzută de art. 259 alin. (1) şi (2) din Codul penal, sustragerea sau distrugerea de probe ori de înscrisuri prevăzută de art. 275 din Codul penal, fals intelectual prevăzut de art. 321 din Codul penal. Aceasta întrucât, potrivit celor reţinute în Ordonanţa procurorului din 24 februarie 2017 "pe parcursul urmăririi penale au rezultat probe în sensul că primul aviz, cel cu observaţii şi propuneri, transmis prin fax de la Ministerul pentru Relaţia cu parlamentul către Ministerul Justiţiei, a fost distrus în interiorul ultimului minister menţionat", "originalul primului aviz, cel cu observaţii şi propuneri, emis de MRP şi predat reprezentanţilor Ministerului Justiţiei a fost sustras", "au fost făcute menţiuni nereale în condica de predare-primire de la cabinetul ministrului Justiţiei cu privire la primul aviz transmis prin fax de la MRP şi înregistrat oficial cu număr şi ştampilă la nivelul Ministerului Justiţiei" şi "există date că ar fi fost plăsmuite şi alte documente care să justifice menţiunile nereale din condica de predare-primire de la cabinetul Ministrului Justiţiei."

Potrivit art. 311 alin. (1) din noul Cod de procedură penală, cu denumirea marginală Extinderea urmăririi penale sau schimbarea încadrării juridice, extinderea urmăririi penale poate fi dispusă prin ordonanţă, atât de către procuror, cât şi de către organul de cercetare penală, legiuitorul conferind acest drept organelor de urmărire penală care, potrivit art. 55 din acelaşi Cod, pot fi: procurorul, organele de cercetare penală ale poliţiei judiciare şi organele de cercetare penală speciale.

Instituţia extinderii urmăririi penale reglementată de art. 311 din Codul de procedură penală vizează situaţia în care, după începerea urmăririi penale, prin strângerea de date şi informaţii cu privire la fapta sau persoana ce formează obiectul urmăririi penale, organul de urmărire penală descoperă, fie fapte noi, fie date privind implicarea altor persoane, astfel că dispune extinderea urmăririi penale. Practic se produce o lărgire a limitelor investirii iniţiale, obiectul urmăririi penale extinzându-se la fapte (cazul în speţă) şi/sau la persoane noi. Consecinţele unei astfel de proceduri duc, fie la o extindere a urmăririi penale in rem (cazul în speţă), fie la o extindere a urmăririi penale in personam.

Astfel fiind, rezultă că "activitatea procurorilor", la care sesizarea preşedintele Senatului face referire, nu reprezintă altceva decât expresia unor competenţe constituţionale şi legale proprii, fără a se putea determina, în raport cu stadiul actual al anchetei, o imixtiune în activitatea de legiferare specifică Guvernului.

Altfel spus, activitatea menţionată ar putea avea aptitudinea să conducă la un conflict juridic de natură constituţională, dacă ne-am imagina că ar avea ca obiect oportunitatea şi constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, iar nu fapte penale. Dosarul penal în discuţie se află însă în faza de urmărire penală in rem, care, aşa cum am arătat, are un caracter esenţialmente nepublic, iar din documentele depuse la dosar nu rezultă că s-a anchetat oportunitatea sau legalitatea/constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, ci fapte penale cu privire la care Ministerul Public a fost sesizat prin denunţul formulat, dispunându-se apoi, prin ordonanţă a procurorului, extinderea urmăririi penale cu privire la fapte noi şi ulterior clasarea pentru parte dintre cele cuprinse în denunţ.

De altfel, constatarea pe care Curtea Constituţională a făcut-o în soluţia adoptată cu majoritate de voturi nu ar putea fi decât subsecventă unei pronunţări a instanţei de judecată, şi nu anterioară acesteia, aşadar, numai în măsura în care în cadrul controlului de legalitate şi temeinicie al actelor procurorului s-ar constata că acesta şi-a încălcat competenţele sub aspectele menţionate. Aceasta întrucât, obiectul urmăririi penale, activitatea de anchetă sunt supuse controlului instanţelor judecătoreşti, în cadrul funcţiei de verificare a legalităţii trimiterii ori netrimiterii în judecată, funcţie exercitată de judecător în procedura de cameră preliminară.

Cu referire la această fază procesuală, Curtea a reţinut că, potrivit concepţiei legiuitorului reflectată în Codul de procedură penală, instituţia camerei preliminare nu aparţine nici urmăririi penale, nici judecăţii, fiind echivalentă unei noi faze a procesului penal. Obiectul procedurii desfăşurate în camera preliminară îl constituie verificarea, după trimiterea în judecată, a competenţei şi a legalităţii sesizării instanţei, precum şi verificarea legalităţii administrării probelor şi a efectuării actelor de către organele de urmărire penală. Prin urmare, acesta se circumscrie unor aspecte referitoare la competenţă şi la legalitatea, fie a sesizării, fie a administrării probelor care fundamentează acuzaţia în materie penală. Nu în ultimul rând, Curtea a constatat că obiectivul acestei proceduri este de a stabili dacă urmărirea penală şi rechizitoriul sunt apte să declanşeze faza de judecată ori trebuie refăcute, iar, în ipoteza începerii judecăţii, de a stabili care sunt actele asupra cărora aceasta va purta şi pe care părţile şi ceilalţi participanţi îşi vor putea întemeia susţinerile ori pe care trebuie să le combată (a se vedea Decizia nr. 838 din 8 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 1 martie 2016, citată în Decizia nr. 257 din 5 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 543 din 19 iulie 2016, paragrafele 23-30). Curtea a mai constatat că în procedura camerei preliminare, judecătorul va analiza şi se va pronunţa, în consecinţă, asupra legalităţii sesizării instanţei, a administrării probelor şi a efectuării actelor de urmărire penală.

Pe de altă parte, în titlul III - Judecata, al părţii speciale a Codului de procedură penală, mai exact în capitolul II, secţiunea a 2-a, ce vizează Deliberarea şi hotărârea instanţei, legiuitorul, în art. 393 din Codul de procedură penală, cu denumirea marginală Obiectul deliberării, statuează că deliberarea pe care o face completul de judecată poartă "asupra chestiunilor de fapt" şi "asupra chestiunilor de drept"; deliberarea poartă "asupra existenţei faptei şi vinovăţiei inculpatului (...)". Cât priveşte rezolvarea acţiunii penale, art. 396 din Codul de procedură penală stabileşte în alin. (1) că "Instanţa hotărăşte asupra învinuirii aduse inculpatului, pronunţând, după caz, condamnarea, renunţarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei, achitarea sau încetarea procesului penal", iar în alin. (2), că o condamnare se pronunţă "dacă instanţa constată, dincolo de orice îndoială rezonabilă, că fapta există, constituie infracţiune şi a fost săvârşită de inculpat."

Curtea Constituţională nu se poate substitui nici judecătorului de cameră preliminară (în a cărui competenţă intră verificarea legalităţii administrării probelor şi a efectuării actelor de către organele de urmărire penală) şi nici instanţei de judecată (competentă să hotărască asupra învinuirii aduse inculpatului şi să constate, dincolo de orice îndoială rezonabilă, că fapta există, constituie infracţiune şi a fost săvârşită de inculpat).

Soluţionarea conflictelor juridice de natură constituţională nu poate avea semnificaţia încălcării chiar de către instanţa de contencios constituţional a competenţei altei autorităţi publice, de aceea examenul său este circumscris normelor şi principiilor constituţionale şi nu trebuie să transgreseze cadrul constituţional, pentru a analiza fapte şi acţiuni concrete în raport cu norme cu caracter infraconstituţional, respectiv de a analiza încadrarea juridică a faptelor pentru care s-a formulat denunţ în prezenta cauză.

În concluzie, faţă de stadiul actual al anchetei şi în lipsa unei constatări a instanţei de judecată, nu se poate reţine o încălcare a competenţei Guvernului sau Parlamentului, întrucât actele depuse la dosar nu probează verificarea de către Ministerul Public a oportunităţii şi legalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 (circumscrisă normelor constituţionale de referinţă care conturează regimul juridic al delegării legislative).

Chiar dacă expunerea situaţiei de fapt reţinută în Ordonanţele procurorului, depuse la dosar, se referă şi la circumstanţele adoptării actului normativ menţionat, cercetarea penală nu poartă asupra oportunităţii ori legalităţii în sine a actului normativ în discuţie, ci asupra faptelor penale cu privire la care Ministerul Public a fost sesizat, sens în care sunt şi infracţiunile cu privire la care Direcţia Naţională Anticorupţie şi-a declinat competenţa (favorizarea făptuitorului, prezentarea cu rea-credinţă de date inexacte, sustragerea sau distrugerea de înscrisuri, sustragerea sau distrugerea de probe sau înscrisuri, fals intelectual). Pretinsele "nelegalităţi" ale anchetei penale nu formau şi nu pot forma obiectul controlului pe care Curtea Constituţională îl exercită. Acceptarea ideii contrare, cu consecinţa cenzurării legalităţii actelor de urmărire penală îndeplinite în cauză, ar însemna acceptarea încălcării chiar de către Curtea Constituţională a competenţei altor autorităţi publice, respectiv cea a instanţelor de judecată.

Cu atât mai puţin se poate vorbi despre încălcarea de către Ministerul Public a competenţei Curţii Constituţionale, astfel cum s-a reţinut în soluţia adoptată cu majoritate de voturi de Curtea Constituţională, pentru că niciunul dintre documentele cauzei nu este de natură să probeze că ancheta penală ar viza respectarea condiţiilor stabilite de art. 115 din Constituţie pentru adoptarea de ordonanţe de urgenţă (caracterul extraordinar, urgenţa, afectarea unor drepturi fundamentale/regimului unor instituţii fundamentale).

De altfel, constatând existenţa unui conflict juridic de natură constituţională constând inclusiv în încălcarea competenţei Parlamentului şi a competenţei Curţii Constituţionale de către Ministerul Public, Curtea a depăşit limitele sesizării cu care a fost învestită, sesizare care privea raporturi juridice, respectiv competenţe ale altor autorităţi publice (Guvernul şi Ministerul Public).

Oricum, nu poate fi opusă competenţa specială şi specializată a Curţii Constituţionale de control al constituţionalităţii actelor normative, competenţei Ministerului Public de a ancheta posibile fapte penale săvârşite în legătură cu adoptarea respectivelor acte normative, în sensul că această competenţă a Curţii Constituţionale nu o poate înlătura pe cea a Ministerului Public.

În plus, cu specială referire la această cauză, respectiv cele anterior soluţionate şi care au vizat un conflict juridic de natură constituţională*7), respectiv o excepţie de neconstituţionalitate având ca obiect Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017*8), se constată că remediile aflate la dispoziţia Curţii Constituţionale pentru exercitarea controlului de constituţionalitate s-au dovedit ineficiente, prin reţinerea de către Curtea Constituţională, prin soluţiile adoptate cu majoritate de voturi în cauzele menţionate, a incidenţei unor cauze de autolimitare a competenţei, respectiv de inadmisibilitate.

Pentru toate aceste motive, considerăm că instanţa de contencios constituţional ar fi trebuit să constate că în cauză nu există un conflict juridic de natură constituţională între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi Guvernul României, deoarece, faţă de stadiul actual al anchetei penale, nu se poate stabili o imixtiune a Ministerului Public în exercitarea competenţei Guvernului de iniţiere şi adoptare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017.

Judecător,

Livia Doina Stanciu