Decizia nr. 208 din 9 aprilie 2025

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor „art. 23 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept“, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 3.285D/2023.2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 26 martie 2024, în prezența reprezentantului Avocatului Poporului, Linda Zenovia Timofan, și cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, în temeiul art. 57 și al art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, Curtea a dispus amânarea pronunțării pentru data de 25 aprilie 2024. Prin încheierile ulterioare, în temeiul art. 57 și al art. 58 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 47/1992, atunci când a constatat că nu sunt prezenți toți judecătorii care au participat la dezbateri, și având în vedere imposibilitatea constituirii legale a completului de judecată la acest termen potrivit art. 51 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 47/1992, respectiv pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, în temeiul art. 57 și al art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea a dispus succesiv amânarea pronunțării pentru datele de 28 mai 2024, 18 iunie 2024, 9 iulie 2024, 17 septembrie 2024, 15 octombrie 2024, 7 noiembrie 2024, 17 decembrie 2024, 4 februarie 2025, 18 februarie 2025, 11 martie 2025, 27 martie 2025, 2 aprilie 2025, 8 aprilie 2025 și 9 aprilie 2025. La termenul din data de 9 aprilie 2025, Curtea a pronunțat prezenta decizie.

3.După închiderea dezbaterilor, la dosarul cauzei, primarul general al municipiului București, doamna Voicu Florența-Crăița și domnul Tiberiu Gabriel Irimia au depus, în calitate de amicus curiae, înscrisuri prin care, în esență, susțin respingerea excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4.Cu Adresa nr. 33.214 din 28 noiembrie 2023, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 8.814 din 28 noiembrie 2023, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor „art. 23 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept“.

5.În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că interpretarea dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, conduce, în materia urbanismului, la o soluție legislativă care are potențialul determinării unor situații juridice caracterizate de insecuritate, lipsă de predictibilitate, inechitate, în totală contradicție cu scopul normei legale. La momentul adoptării normei legale criticate, rațiunea avută în vedere de legiuitor a fost tocmai aceea de a proteja securitatea raporturilor juridice, prin consacrarea efectului pentru viitor a invalidării unui act administrativ cu caracter normativ. În susținerea criticii de neconstituționalitate este invocată Decizia Curții Constituționale nr. 126 din 10 martie 2015.

6.Interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție nu ține seama de necesitatea respectării principiului securității juridice, aceasta statuând că hotărârea de anulare a actului normativ produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești. Procedând astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție lărgește caracterul opozabilității erga omnes și numai pentru viitor a hotărârii judecătorești de anulare a actului administrativ unilateral cu caracter normativ și în privința terților care sunt părți în alte litigii, contrar celor reținute de Curtea Constituțională în considerentele Deciziei nr. 126 din 10 martie 2015, care are în vedere aplicabilitatea la plângerile prealabile introduse după data publicării hotărârii de anulare a actului administrativ unilateral cu caracter normativ. Este un truism faptul că, în materia urbanismului, tocmai pentru a asigura garanții suplimentare în vederea respectării legalității în acest domeniu, întreaga procedură se desfășoară sub controlul autorităților statale, având particularitățile sale. În acest context se arată că orice persoană care obține o autorizație de construire a parcurs, în prealabil, o serie de etape ale procedurii, efectuate cu respectarea întocmai a indicațiilor și autorizărilor primite din partea autorităților publice relevante, inclusiv a hotărârii consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal, context în care este îndreptățită să pretindă, din partea statului, o stabilitate firească a actelor administrative emise.

7.În opinia Avocatului Poporului, Înalta Curte de Casație și Justiție a pierdut din vedere faptul că, în general, „efectele unei hotărâri judecătorești au valoare orientativă“. Este adevărat că în prezenta cauză hotărârile judecătorești definitive (și irevocabile), prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, sunt general obligatorii, însă au putere numai pentru viitor, aceste efecte producându-se, potrivit celei de-a doua teze a art. 23 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, de la momentul publicării efective a hotărârii. Deși interpretarea realizată de Înalta Curte de Casație și Justiție pare să satisfacă dezideratul asigurării legalității, principiul securității juridice nu poate fi înfrânt. Instabilitatea creată prin interpretarea menționată constituie o nesocotire a principiului securității juridice, principiu care exprimă în esență faptul că cetățenii trebuie protejați contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurități pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă să o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă și previzibilă (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 51 din 25 ianuarie 2012).

8.În măsura în care anularea actului administrativ normativ ar conduce de plano la anularea actului administrativ individual, doar pentru că, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, actul administrativ individual era contestat într-o cauză aflată în curs de soluționare pe rolul instanței judecătorești, creează o stare de insecuritate juridică. În concret, cetățenii care și-au exercitat drepturile, cu respectarea legislației specifice în materie de urbanism, astfel cum aceste norme specifice erau prezumate ca fiind în conformitate cu normele superioare la momentul primirii autorizației de construire, nu pot fi sancționați pentru edictarea de către autoritățile competente a unor documentații de urbanism neconforme cu dispozițiile legale în vigoare. Mai mult, a admite că o hotărâre de anulare a unui act administrativ normativ produce efecte în litigiile în care se verifică legalitatea actului individual înseamnă că de la momentul emiterii actului administrativ individual și până la finalizarea unui eventual litigiu privind acest act, analiza conformității actului se va realiza în raport cu un cadru legal care se poate schimba în orice moment.

9.Într-un plan mai larg, legea trebuie să fie suficient de precisă și previzibilă pentru a fi înțeleasă, iar ulterior pentru a fi respectată. Or, din moment ce legiuitorul primar a stabilit clar că hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ are putere numai pentru viitor, sintagma „numai pentru viitor“ nu poate primi o interpretare retroactivă, deoarece destinatarii normei nu se mai bucură de securitate juridică, ci, dimpotrivă, de insecuritate.

10.De asemenea, se susține că soluția legislativă criticată conține elemente de neconstituționalitate din perspectiva respectării principiului aplicării legii în timp, fiind neconstituțională prin raportare la art. 15 alin. (2) din Constituție. Principiul neretroactivității impune ca un act normativ nou să nu se aplice actelor îndeplinite conform dispozițiilor actului normativ anterior, ci doar acțiunilor care se efectuează după intrarea în vigoare a acestuia, rămânând valabile cele efectuate în perioada activității legii vechi. În susținerea acestei critici sunt invocate deciziile Curții Constituționale nr. 330 din 27 noiembrie 2001, nr. 458 din 2 decembrie 2003 și nr. 294 din 6 iulie 2004. Ceea ce interesează în prezenta cauză sunt facta pendentia, adică situațiile juridice în curs de formare, modificare sau stingere la data publicării hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ. În privința acestora, doar legiuitorul poate opta între aplicarea legii noi și ultraactivitatea (supraviețuirea) legii vechi.

11.Fundamentul interpretării dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 a fost comparația realizată de Înalta Curte de Casație și Justiție între deciziile Curții Constituționale și hotărârile judecătorești pronunțate de instanțele judecătorești în materia contenciosului administrativ, prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 874 din 18 decembrie 2018, paragrafele 48-51). Este evident că efectele deciziilor Curții Constituționale sunt consacrate la nivel constituțional, iar Curtea Constituțională oferă îndrumări în cuprinsul deciziilor sale cu privire la aplicarea acestora, pentru a exista claritate în privința exercitării dreptului la o cale de atac, respectiv cea a revizuirii.

12.De altfel, după cum a subliniat și Curtea Constituțională în jurisprudența sa, între actele de reglementare primară (legea, ca act juridic al Parlamentului, și ordonanțele Guvernului) și actele de reglementare secundară nu poate fi pus semnul egalității. Actele de reglementare primară sunt emise în exercitarea puterii legislative, în conformitate cu procedura prestabilită de Constituție, supuse controlului de constituționalitate efectuat de Curtea Constituțională, în timp ce actele de reglementare secundară (actele administrative normative) sunt emise în vederea organizării executării legii, emană de la puterea executivă, în limitele stabilite prin actul de reglementare primară, fiind suspuse controlului de legalitate efectuat de instanțele de contencios administrativ, conform prevederilor art. 52 și 126 din Constituție. Or, în acest context, este firesc ca efectele deciziilor Curții Constituționale să nu fie suprapuse peste efectele hotărârilor judecătorești definitive (și irevocabile) prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, cele două tipuri de soluții fiind pronunțate pentru rațiuni diferite.

13.În cadrul procesului judiciar, excepția de neconstituționalitate se înscrie în rândul excepțiilor de procedură prin care se urmărește împiedicarea unei judecăți care s-ar întemeia pe o dispoziție legală neconstituțională. Constatarea neconstituționalității unui text de lege ca urmare a invocării unei excepții de neconstituționalitate trebuie să profite autorilor acesteia și nu poate constitui doar un instrument de drept abstract, întrucât și-ar pierde caracterul concret. Neconstituționalitatea unei dispoziții legale nu are numai o funcție de prevenție, ci și una de reparație, întrucât aceasta vizează în primul rând situația concretă a cetățeanului lezat în drepturile sale prin norma criticată (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 392 din 18 iunie 2020). Așadar, neconstituționalitatea unui act de reglementare primară (legea, ca act juridic al Parlamentului, sau ordonanțele Guvernului) este o sancțiune specifică dreptului constituțional. Identitatea pe care o efectuează Înalta Curte de Casație și Justiție în decizia sa între conținutul art. 23 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și art. 147 alin. (4) din Constituție este de natură să aducă atingere și principiului neretroactivității legii. Chiar dacă finalitatea ambelor demersuri este o invalidare a unei norme juridice, fizionomia juridică este fundamental diferită. Pe de altă parte, neconstituționalitatea normelor legale ce pot constitui obiectul controlului de constituționalitate poate fi constatată doar de către Curtea Constituțională și, în esență, are semnificația încălcării normelor și principiilor constituționale de către legiuitorul primar sau delegat, în timp ce verificarea legalității unui act administrativ normativ se încadrează într-un plan mai larg, în care, de regulă, puterea judecătorească verifică dacă puterea executivă a respectat limitele trasate de puterea legislativă. Astfel, efectele general obligatorii și cu putere numai pentru viitor ale hotărârilor judecătorești definitive (și irevocabile), prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, trebuie raportate la specificul unui proces desfășurat în fața unei instanțe judecătorești.

14.Mai mult, neconstituționalitatea unei norme legale și nulitatea din dreptul administrativ sunt instituții juridice distincte. În acest sens Curtea Constituțională a statuat că, într-adevăr, există o diferență semantică între declararea (noțiune folosită în textul criticat) și constatarea (noțiune folosită în textul Constituției) neconstituționalității unui text legal, fără ca aceasta să aibă, însă, vreo semnificație diferită în planul efectelor deciziei Curții Constituționale (a se vedea Decizia nr. 392 din 18 iunie 2020). Constatarea neconstituționalității echivalează cu înfrângerea prezumției de constituționalitate a normei, decizia astfel pronunțată având putere numai pentru viitor, așa cum rezultă din jurisprudența antereferită a Curții Constituționale, iar situațiile juridice epuizate și definitiv consolidate nu mai pot fi repuse în discuție, ele fiind rezultatul prezumției de constituționalitate de care s-a bucurat norma respectivă la acel moment. Neconstituționalitatea este o sancțiune de drept constituțional care răstoarnă o prezumție de natură normativă primară, se aplică pentru viitor și are efecte distincte de nulitate, care, la rândul său, are un regim juridic specific în materie civilă, penală sau administrativă, astfel că nu se poate realiza nicio paralelă între acestea. Prin urmare, ambele noțiuni folosite desemnează aceeași realitate juridică sub aspectul efectelor deciziei Curții Constituționale, circumscriindu-se ideii de stabilire a neconstituționalității. Este invocată Decizia Curții Constituționale nr. 32 din 27 ianuarie 2022 și se arată că sancțiunea nulității cunoaște particularități specifice în diferite ramuri de drept, însă, indiferent de aceste particularități, în niciun caz nu poate fi echivalată cu neconstituționalitatea unei norme legale, pentru a se ajunge la concluzia că soluțiile pronunțate de cele două instanțe (instanța de contencios constituțional și cea de contencios administrativ) sunt similare.

15.Normele legale criticate prevăd, fără echivoc, că hotărârile judecătorești definitive (și irevocabile) prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor, stabilindu-se de către legiuitorul primar și că acestea se publică obligatoriu, după motivare, la solicitarea instanțelor. Este evident că legiuitorul a avut în vedere ideea aplicării acestora doar pentru viitor, nicidecum cauzelor în curs de soluționare, iar acest fapt se accentuează prin cuvântul „numai“, ce precedă sintagma „pentru viitor“. Privită în ansamblu, modificarea cadrului normativ, ca urmare a admiterii unei acțiuni în anularea unui act administrativ normativ, nu poate să afecteze legalitatea actelor administrative individuale emise în temeiul dispozițiilor legale pentru care opera pe deplin prezumția de legalitate la momentul emiterii actului individual, fără o analiză a tuturor particularităților specifice fiecărei cauze.

16.Totodată, se susține că prevederile legale criticate contravin dreptului la un proces echitabil, prin aplicarea unei hotărâri de anulare a unui act administrativ normativ litigiilor pendinte, fără nicio condiționare. În context, se ajunge, pe de o parte, la o incertitudine totală cu privire la normele de drept aplicabile în litigiul vizat, inclusiv cu privire la procedura de urmat, iar, pe de altă parte, la încălcarea principiului egalității armelor. Faptul că hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ generează efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești, fără să se țină cont de efectele particulare ale invalidării actului administrativ normativ asupra actului administrativ individual, este de natură să avantajeze doar o parte din proces în detrimentul celeilalte. Or, lipsirea de posibilitatea ca procesul în curs să continue sub imperiul actului normativ sub care a început sau de oferirea posibilității ca hotărârea pronunțată să fie adaptată particularităților unei cauze pendinte este de natură să contravină principiului egalității armelor și să afecteze astfel echitatea procesului, ca drept fundamental reglementat de art. 21 alin. (3) din Constituție. Numai în aparență soluția pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în interpretarea art. 23 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, reprezintă o soluție favorabilă. În concret, în materia urbanismului, soluția favorizează doar o parte, mai exact partea care a contestat hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal, care, în fapt, a intenționat să anuleze toate actele administrative individuale (autorizațiile de construire) emise în baza actului administrativ normativ (hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal), și defavorizează beneficiarii actelor administrative individuale, deși aceștia au respectat toate cerințele dintr-un act administrativ normativ. Acestora din urmă nu li se oferă nici măcar posibilitatea de a se apăra în procesele pornite împotriva lor. În optica Înaltei Curți de Casație și Justiție, toate aceste procese ar trebui supuse în mod firesc aceluiași tratament juridic.

17.În aceste condiții se pierde din vedere faptul că principiul egalității armelor reprezintă o garanție a dreptului la un proces echitabil, iar sfera sa de aplicare se circumscrie tuturor categoriilor de litigii, incluzând și caracterul contradictoriu al procedurilor. Or, în momentul în care hotărârea judecătorească definitivă, prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești, echilibrul just dintre părți este înfrânt. În practică, principiul egalității armelor obligă la tratarea egală a părților, pe toată durata desfășurării procedurii în fața unui tribunal, fără ca una dintre părți să fie avantajată în raport cu alta. Acest principiu, ca o condiție esențială a unui proces echitabil, implică posibilitatea rezonabilă a fiecărei părți de a-și susține propria cauză, în condiții care să nu o plaseze într-o situație de net dezavantaj în raport cu partea adversă (a se vedea în acest sens jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, spre exemplu, Hotărârea din 16 iulie 1971, pronunțată în Cauza Ringeisen împotriva Austriei, sau Hotărârea din 23 octombrie 1996, pronunțată în Cauza Ankerl împotriva Elveției). În condițiile în care însăși Înalta Curte de Casație și Justiție identifică hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal cu un act administrativ normativ, se poate aduce în discuție faptul că aplicarea unor noi dispoziții legale, în cazul în care un act administrativ normativ a fost anulat, în litigiile pendinte este neconstituțională, în anumite circumstanțe. Mai mult, obligația părților de a-și exercita drepturile procesuale cu respectarea dispozițiilor stabilite de lege reprezintă expresia aplicării principiului privind dreptul persoanei la judecarea procesului său în mod echitabil și într-un termen rezonabil, potrivit prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, instituirea unor reglementări care să prevină abuzurile, servind unei bune administrări a justiției, precum și respectării drepturilor și garanțiilor procesuale ale părților (deciziile Curții Constituționale nr. 717 din 31 mai 2011 și nr. 320 din 14 septembrie 2004).

18.De asemenea, se susține încălcarea prevederilor art. 44 alin. (1) din Constituție, coroborat cu art. 1 privind dreptul la respectarea bunurilor din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Se arată că procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcții începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism, în scopul obținerii, ca act final, a autorizației de construire. Certificatul de urbanism are prin excelență un caracter informativ și permite solicitantului să dispună de un ansamblu de informații asupra dreptului urbanismului și servituților administrative în vigoare, precum și asupra utilităților pentru terenul care constituie obiectul cererii, pentru a decide în privința edificării unui imobil. Caracterul real al actelor de urbanism, în special al autorizațiilor de construire, rezultă din prevederile art. 7 alin. (14) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: „Valabilitatea autorizației se menține în cazul schimbării investitorului, înaintea finalizării lucrărilor, cu condiția respectării prevederilor acesteia și a înscrierii în cartea funciară a modificărilor intervenite cu privire la drepturile reale imobiliare“. Se evidențiază astfel faptul că autorizația de construire este eliberată avându-se în vedere terenul vizat și proiectul de construcție preconizat. O eventuală eroare săvârșită de autoritățile publice în elaborarea documentațiilor de urbanism, atât a hotărârii consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal, care este un act administrativ normativ, cât și a autorizației de construire, ca act administrativ individual, nu poate fi pur și simplu reparată pe seama particularilor, sub pretextul asigurării respectării legalității.

19.Sunt invocate considerente cuprinse în jurisprudența Curții Constituționale (Decizia nr. 461 din 14 noiembrie 2013, Decizia nr. 232 din 21 aprilie 2005, Decizia nr. 1.046 din 14 septembrie 2010) și se arată că interpretarea dispozițiilor legale criticate, prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, conduce în mod direct la o anulare a documentelor de urbanism, inclusiv a autorizației de construire, ca act administrativ individual, fără a se discuta particularitățile specifice fiecărei situații în parte, și conduce la nesocotirea dreptului de proprietate privată. Garanțiile stabilite pentru protejarea drepturilor și intereselor persoanelor, în particular, sau ale comunității locale, în general, împotriva arbitrarului autorităților publice competente să elaboreze și să modifice documentațiile de urbanism sunt înfrânte, din moment ce beneficiarul unei autorizații de construire, care, după obținerea întregii documentații și-a edificat un imobil, va fi afectat de plano, fără a fi puse în discuție garanțiile dreptului său de proprietate în cadrul unui litigiu. Anularea unei autorizații de construire (actul administrativ individual), ca urmare a anulării actului administrativ normativ (documentația de urbanism), pentru simplul motiv că la momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului normativ era pendinte un litigiu având ca obiect anularea actului individual, așadar pentru un potențial motiv de nulitate subsecvent, și fără a ține seama de circumstanțele concrete, conduce la afectarea substanței dreptului de proprietate. Astfel, în măsura în care dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție, sunt aplicabile în materia urbanismului, fără să se țină seama de specificul acestui domeniu, statul aduce atingere limitelor previzibile ale dreptului de proprietate, generând o incertitudine juridică incompatibilă cu cerințele impuse de garanția constituțională a respectării proprietății. Din moment ce actul administrativ normativ stabilește anumite limite ale dreptului de proprietate (astfel cum este cazul documentației de urbanism), eliberarea autorizației de construire se realizează în conformitate cu aceste limite și reprezintă o situație juridică protejată de art. 44 din Constituție. Se remarcă potențialul neconstituțional al textului legal, examinat și din perspectiva dispozițiilor art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Conceptul de „așteptare legitimă“, în contextul art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, a fost prima dată elaborat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea din 29 noiembrie 1991, pronunțată în Cauza Pine Valley Developments Ltd și alții împotriva Irlandei. Curtea a constatat că s-a creat o „așteptare legitimă“, atunci când a fost acordat certificatul de urbanism în temeiul căruia societățile reclamante au achiziționat terenul în vederea dezvoltării acestuia. Certificatul de urbanism, care nu putea fi revocat de autoritatea abilitată în materie de urbanism, era o parte integrantă a proprietății societăților. Speranța legitimă s-a conturat ca un element sau un corolar al dreptului de proprietate revendicat, ce cade sub incidența protecției art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție. Cu toate acestea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a precizat că speranța de a dobândi o valoare patrimonială nu dobândește caracter legitim decât dacă se întemeiază pe o dispoziție legală sau pe o decizie judiciară (Decizia din 10 iulie 2002, pronunțată în Cauza Gratzinger și Gratzingerova împotriva Republicii Cehe). Așadar, deținătorul unei autorizații de construire are, cel puțin până la momentul anulării acesteia de către instanța judecătorească, o speranță legitimă.

20.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) și art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

21.Președintele Senatului consideră, în principal, că sesizarea formulată de Avocatul Poporului este inadmisibilă, sens în care arată că, în esență, aceasta nu vizează un control abstract de constituționalitate a prevederilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. În realitate, motivul formulării sesizării a fost declanșat de Decizia nr. 12 din 28 iunie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin care s-a stabilit că planurile urbanistice zonale au natura juridică a unor acte administrative cu caracter normativ. Ceea ce se critică de fapt sunt consecințele juridice conjugate ale celor două decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție asupra unor litigii determinate, exclusiv cu privire la o chestiune specifică materiei urbanismului, iar nu în mod obiectiv și abstract textul de lege în interpretarea dată de instanța supremă prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015. Or, o astfel de sesizare exclude sfera unui control abstract de constituționalitate din partea Curții Constituționale și reflectă, în realitate, un control concret de constituționalitate, pentru că vizează consecințele juridice ale coroborării celor două decizii asupra unor litigii pendinte în care se judecă anularea autorizațiilor de construire (acte administrative individuale) emise în temeiul unui plan urbanistic zonal (act administrativ normativ) anulat prin decizie definitivă a instanței de contencios administrativ. Aceste chestiuni vizează exclusiv modul de aplicare și modul de interpretare a legii, operațiuni care sunt de competența exclusivă a instanței de judecată și care ar putea fi invocate pe calea unei excepții de neconstituționalitate care antrenează un control concret, și nu un control abstract de constituționalitate.

22.În subsidiar, Președintele Senatului consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Cu privire la susținerile referitoare la încălcarea principiilor previzibilității actelor juridice și securității juridice, reține că argumentul formulat de autorul sesizării vizează „potențialități juridice“, ipoteze posibile, iar nu certe, respectiv moduri ipotetice de interpretare și de aplicare a legii. Soluția legislativă, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, nu este imprecisă, neclară și impredictibilă. Din contră, precizează foarte clar care sunt efectele juridice ale prevederilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 asupra actelor administrative individuale, și anume că hotărârea judecătorească definitivă/irevocabilă de anulare în tot sau în parte a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice și asupra actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești (deci, în litigii pendinte).

23.Referitor la invocarea, în susținerea criticilor de neconstituționalitate, a Deciziei Curții Constituționale nr. 126 din 10 martie 2015, arată că, prin considerentele acesteia, instanța de contencios constituțional a recunoscut obligația de conformare a autorităților administrative la hotărârea judecătorească definitivă de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ prin raportare la soluționarea plângerilor prealabile formulate ulterior publicării hotărârii în Monitorul Oficial al României. Astfel, nu poate fi reținut argumentul autorului excepției conform căruia aceeași obligație de conformare nu ar incumba și instanțelor judecătorești care soluționează litigii privind anularea actelor administrative individuale emise în temeiul unui act administrativ normativ, anulat prin hotărâre definitivă a instanței de contencios administrativ. Acțiunea în anulare a actului administrativ individual nu trebuie să fie introdusă după publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii judecătorești definitive de anulare a actului administrativ normativ, ci este suficient ca publicarea hotărârii definitive de anulare a actului administrativ normativ să se fi realizat după formularea acțiunii în anulare a actului administrativ individual, dar până la soluționarea definitivă a respectivei acțiuni. În acest caz, acțiunile în anulare ale actelor administrative individuale care nu au fost soluționate definitiv reprezintă situații juridice în curs de constituire, modificare sau stingere la data publicării hotărârii de anulare a actului administrativ normativ (facta pendentia), iar nu un fapt constitutiv, modificator sau extinctiv de situații juridice, realizat în întregime înainte de publicarea hotărârii (facta praeterita).

24.O interpretare precum cea propusă de Avocatul Poporului în sesizarea de neconstituționalitate ar conduce la limitarea accesului la justiție din partea persoanelor care se consideră vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim, întrucât acțiunea în anulare a actelor administrative individuale se face în condițiile și în termenele stricte prevăzute de Legea nr. 554/2004, spre deosebire de acțiunea în anulare a actelor administrative normative care poate fi formulată oricând.

25.Totodată, interpretarea propusă de Avocatul Poporului restrânge semnificativ exercițiul dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, garantat de art. 52 din Constituție. În esență, persoanele vătămate care ar formula acțiune în anularea unui act administrativ individual nu ar mai putea înlătura niciodată apărările autorității pârâte, întemeiate pe acte administrative nelegale. Or, tocmai pentru a întări cadrul de protecție legală pe care îl oferă art. 23 din Legea nr. 554/2004 justițiabililor vătămați prin acte administrative individuale, Înalta Curte de Casație și Justiție a interpretat că hotărârea judecătorească definitivă de anulare a unui act administrativ normativ, după publicarea în Monitorul Oficial al României, se aplică și în litigiile pendinte privitoare la anularea actelor administrative individuale emise în temeiul actului administrativ normativ anulat, chiar dacă acțiunea a fost formulată înainte de publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii judecătorești definitive.

26.Cu privire la susținerea potrivit căreia persoanele care au obținut o autorizare de construire și care au parcurs etapele procedurii administrative, inclusiv respectarea planului urbanistic zonal aprobat prin hotărâre a consiliului local, au o îndreptățire de a pretinde din partea statului o stabilitate firească a actelor administrative emise, precizează că pierderea prezumției de legalitate a unui act administrativ (fie normativ, fie individual), ca urmare a unei hotărâri definitive de anulare din partea unei instanțe judecătorești, nu poate fi considerată o sancțiune pentru particulari și o încălcare a principiului așteptărilor legitime ale beneficiarilor actului administrativ nelegal sau emis/adoptat în temeiul unui act administrativ nelegal. Principiul așteptărilor legitime nu poate justifica nici menținerea în vigoare a efectelor juridice ale unui act administrativ atunci când o instanță de judecată, în mod definitiv, a eliminat, prin anulare în tot sau în parte, prezumția de legalitate a actului, nici menținerea efectelor juridice ale actului administrativ individual care pune în executare actul administrativ normativ anulat pe motive de nelegalitate, dacă împotriva actului administrativ individual a fost formulată acțiune în anulare.

27.Cel mult, beneficiarii unui act administrativ anulat de instanță pentru motive care țin de modul defectuos în care acesta a fost întocmit au deschisă calea unor acțiuni prin care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea, adoptarea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (a se vedea instituția introducerii în cauză a funcționarului, potrivit art. 16 și 16^1 din Legea nr. 554/2004).

28.Cu privire la susținerea referitoare la încălcarea principiului neretroactivității legii civile se arată că problema de drept pe care o ridică sesizarea de neconstituționalitate se referă, de fapt, la efectele publicării în Monitorul Oficial al României a unei decizii definitive de anulare a unui act administrativ normativ asupra litigiilor pendinte care vizează anularea actelor administrative individuale emise în temeiul actului administrativ normativ anulat. Or, principiul neretroactivității legii civile, reglementat în art. 15 alin. (2) din Constituție, se referă la legi ca acte de reglementare primară, neputând fi extins la toate actele de reglementare secundară sau la efectele hotărârilor instanțelor judecătorești.

29.Prin interpretarea dată în Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a dispus echivalarea efectelor juridice ale hotărârilor definitive de anulare a unor acte administrative normative cu efectele juridice ale unor decizii de neconstituționalitate ale Curții în privința unor norme de rang legal, ceea ce, în mod evident, ar fi fost contrar nu doar competenței Înaltei Curți de Casație și Justiție și prevederilor constituționale, ci și imposibil din perspectiva logicii juridice.

30.Problema de drept pe care o ridică sesizarea de neconstituționalitate implică principiul unității și validității ordinii juridice, fundamentat pe ierarhia și forța juridică ale actelor normative, inclusiv pe raportul dintre actul administrativ cu caracter normativ și actul administrativ cu caracter individual.

31.Scopul legii este ca raportul juridic guvernat de dispozițiile actului normativ anulat definitiv pentru nelegalitate să nu fie definitiv consolidat prin supraviețuirea actelor administrative individuale emise în temeiul acestui act normativ nelegal, care, la momentul publicării hotărârii definitive de anulare, erau contestate în fața instanțelor judecătorești (litigii pendinte).

32.Așadar, nu se poate reține încălcarea principiului neretroactivității legii, pentru că publicarea hotărârii definitive de anulare a actului administrativ normativ produce efecte pentru viitor, în litigiile pendinte (nefinalizate prin hotărâre definitivă înainte de publicarea hotărârii definitive a instanței, pentru a fi considerate facta praeterita) în care au fost contestate cu acțiune în anulare actele administrative individuale emise în temeiul actului administrativ normativ anulat definitiv.

33.Actele administrative normative se emit secundum legem și praeter legem, ceea ce înseamnă că un act administrativ normativ va avea întotdeauna la bază o lege a cărei executare o organizează. În consecință, în situația în care un act administrativ normativ este declarat nelegal de instanța de contencios administrativ, actul administrativ individual emis în temeiul acestuia s-a aflat, la rândul său, de la bun început în conflict cu legea primară pe care o încalcă actul administrativ normativ.

34.Cu privire la susținerea referitoare la încălcarea dreptului la un proces echitabil se arată că, în cazul acceptării acesteia, consecința juridică ar fi inadmisibilă într-un stat de drept, și anume un act administrativ individual a cărui anulare s-a cerut în instanță și care a fost emis în temeiul unui act administrativ normativ anulat prin decizie definitivă a instanței judecătorești să producă efecte juridice în continuare și, eventual, chiar să poată să supraviețuiască prin decizia instanței judecătorești. Principiul egalității armelor în proces nu poate justifica supraviețuirea unui act administrativ individual al cărui temei este un act administrativ normativ nelegal. Aceasta ar echivala cu o fraudă la principiul legalității, element fundamental al statului de drept și garanția ultimă că toate drepturile și interesele legitime ale tuturor părților, nu doar ale uneia dintre părți, sunt garantate prin decizia instanței judecătorești.

35.Cu privire la susținerea referitoare la încălcarea dreptului de proprietate privată, președintele Senatului arată că argumentele invocate de autorul sesizării excedează controlului abstract de constituționalitate, întrucât vizează situații juridice concrete, din litigii în curs, circumscrise unui obiect identic, și anume anularea autorizațiilor de construire emise în temeiul unui plan urbanistic zonal (act administrativ normativ) anulat prin decizie definitivă a instanței de contencios administrativ. Fundamentul axiologic al argumentației autorului excepției nu reflectă concluziile enunțate, întrucât documentele de urbanism (certificatul de urbanism și autorizația de construire) constituie limite pentru dreptul de a construi/a desființa/a modifica o construcție, iar nu un drept de proprietate asupra construcției propriu-zise.

36.De asemenea, invocarea Hotărârii pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Pine Valley Developments Ltd și alții împotriva Irlandei nu reflectă situația juridică supusă analizei Curții Constituționale, întrucât problema de drept pe care instanța de contencios constituțional ar trebui să o soluționeze vizează instituția anulării unui act administrativ normativ prin decizie definitivă a instanței și consecințele acestei anulări asupra litigiilor pendinte în care s-a solicitat anularea actelor administrative individuale emise în temeiul actului administrativ normativ. Or, în dreptul administrativ anularea este o instituție juridică distinctă de revocare, ultima putând fi dispusă de autoritatea emitentă a actului, inclusiv pentru motive de oportunitate, în timp ce prima este o sancțiune care intervine pentru nelegalitatea actului, dispusă doar de instanța judecătorească în protejarea principiului legalității. De altfel, în contenciosul administrativ român, ca o protecție a principiului securității raporturilor juridice, anularea actului administrativ individual se poate solicita de autoritatea emitentă a actului atunci când revocarea nu mai este posibilă pentru că actul administrativ a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice [a se vedea art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004].

37.În consecință, președintele Senatului reține că, în condițiile în care temeiul legal justificativ (actul administrativ normativ) al emiterii actului administrativ individual și-a pierdut caracterul legal/prezumția de legalitate, decizia judiciară în cazul unor acțiuni în anulare pendinte, care vizează legalitatea actului administrativ individual, trebuie să țină cont de hotărârea definitivă de anulare a actului administrativ normativ, în caz contrar s-ar încălca principiul legalității, al unității ordinii juridice și al ierarhiei actelor administrative.

38.Președintele Camerei Deputaților și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al președintelui Senatului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile reprezentantului Avocatului Poporului, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

39.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10, 32 și 33 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

40.Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum este menționat în actul de sesizare, îl constituie dispozițiile art. 23 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 458 din 25 iunie 2015.41. Curtea observă că art. 23 din Legea nr. 554/2004 nu este structurat în alineate și, în consecință, reține că obiectul excepției îl constituie dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

42.Prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004 au următorul cuprins: „Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanțelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București, fiind scutite de plata taxelor de publicare.“43. Prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a hotărât că: „Dispozițiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești.“44. În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (5) privind trăsăturile statului român și obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivității legii civile, art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil și art. 44 alin. (1) privind dreptul de proprietate privată. Din analiza criticilor formulate Curtea deduce și invocarea dispozițiilor art. 1 alin. (3) din Constituție, privind statul de drept, în componenta referitoare la securitatea juridică. De asemenea, sunt invocate dispozițiile art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale privind dreptul la respectarea bunurilor.

45.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în esență, Avocatul Poporului susține că dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, încalcă principiile securității juridice și neretroactivității legii civile, dreptul la un proces echitabil și dreptul de proprietate privată, sens în care, în susținerea criticilor, invocă exemplificativ aspecte referitoare la domeniul urbanismului și al autorizării executării lucrărilor de construcții.

46.Cu titlu introductiv, Curtea observă că obiectul învestirii instanței care a solicitat Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțarea hotărârii prealabile precitate îl constituie, în esență, soluționarea cererii de anulare a deciziei de impunere prin care au fost stabilite în sarcina unei persoane fizice obligații de plată față de Fondul de asigurări sociale de sănătate pentru veniturile obținute din activități independente. Actul administrativ cu caracter individual contestat a fost emis în temeiul unui act administrativ cu caracter normativ, anulat prin hotărâre judecătorească rămasă irevocabilă, publicată în Monitorul Oficial al României la o dată la care nu avusese loc soluționarea prin hotărâre judecătorească definitivă a acțiunii în anularea deciziei de impunere. Curtea reține, așadar, că actul administrativ cu caracter individual vizat în litigiul aflat pe rolul instanței de trimitere îl constituie o decizie de impunere, așadar, un act administrativ individual care generează obligații în sarcina unei persoane.

47.Curtea observă că prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, obligatorie, potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că: „Dispozițiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești.“48. Prin considerentele Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reținut, în esență, că este corectă interpretarea potrivit căreia trebuie recunoscute efectele hotărârii judecătorești de anulare a unui act administrativ normativ, similar cu efectele admiterii excepției de neconstituționalitate în privința cauzelor pendinte.

49.În acest sens, prin considerentele deciziei, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reținut că sintagma „sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor“, utilizată atât de art. 147 alin. (4) din Constituție, cât și de art. 23 din Legea nr. 554/2004, nu poate primi decât o interpretare unitară, în sensul că excepția de neconstituționalitate admisă, respectiv actul administrativ normativ anulat nu produc niciun efect în privința cauzelor irevocabil/definitiv soluționate, însă produc efecte în cauzele aflate în curs de soluționare la data publicării deciziei Curții Constituționale sau a hotărârii judecătorești de anulare. Se arată că nu există nicio rațiune pentru care să se aplice un tratament diferențiat, din punctul de vedere al efectelor pe care le produc, hotărârilor prin care se invalidează o normă legală.

50.Potrivit instanței supreme, este evident că legiuitorul a avut în vedere mai ales procedurile judiciare în curs atunci când a edictat norma analizată, fiind greu de conceput ca, după publicarea hotărârii judecătorești de anulare a unei dispoziții normative, aceasta să mai fie totuși invocată drept temei al unui act administrativ individual emis ulterior. De asemenea, Înalta Curte are în vedere că soluția contrară ar constitui o veritabilă încălcare a dreptului de acces la o instanță, în sensul art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, pentru că aceasta ar fi golită de conținut, nemaiavând un caracter efectiv din perspectiva persoanei vătămate de un act administrativ individual emis în temeiul unui act administrativ cu caracter normativ, anulat într-o altă cauză.

51.În susținerea soluției pronunțate, Înalta Curte de Casație și Justiție evocă, de asemenea, puterea de lucru judecat a hotărârii judecătorești irevocabile/definitive de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, a cărei existență în realitatea juridică nu poate fi ignorată în cursul proceselor generate de aplicarea prevederii normative anulate.

52.În acest context, examinând conținutul normativ al dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituțională observă că acesta cuprinde două reguli de drept substanțial, una, explicită și generală, referitoare la efectele anulării în tot sau în parte a unui act administrativ cu caracter normativ prin hotărâre judecătorească definitivă și cealaltă, implicită și specifică, referitoare la extinderea pe verticală și la aplicarea în timp a acestor efecte.

53.Astfel, a revenit Înaltei Curți de Casație și Justiție să evidențieze și să precizeze sensul regulii implicite din cuprinsul art. 23 din Legea nr. 554/2004. Operațiunea de interpretare a normei juridice presupune stabilirea conținutului și a sensului unei dispoziții legale, având ca scop clarificarea înțelesului și stabilirea câmpului său de aplicare, în condițiile în care numeroase norme juridice au în cuprinsul lor înțelesuri ce pot fi extrase într-un sens sau în altul. Ca atare, Înalta Curte de Casație și Justiție a optat pentru o aplicare nediferențiată și absolutizantă a primei reguli în planul efectelor pe care le generează publicarea hotărârii judecătorești de anulare în tot sau în parte a unui act administrativ cu caracter normativ în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia și contestate în cauze pendinte, la data publicării.

54.În considerarea prevederilor art. 142 din Constituție, Curtea precizează că funcția sa esențială de a veghea la respectarea supremației Constituției, prin mecanismele pe care legiuitorul constituant le-a consacrat, a fost materializată, în jurisprudența sa, inclusiv prin verificarea constituționalității prevederilor legale în interpretarea dată acestora de Înalta Curte de Casație și Justiție cu prilejul soluționării unor recursuri în interesul legii ori al pronunțării unor hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Curtea Constituțională având competența de a se pronunța, pe fondul excepției, asupra textului de lege în interpretarea dată de instanța supremă. Această competență a Curții Constituționale rezultă din realitatea conform căreia Constituția reprezintă cadrul și măsura în care legiuitorul și celelalte autorități pot acționa și, ca atare, și interpretările care se pot aduce normei juridice trebuie să țină cont de această exigență de ordin constituțional cuprinsă chiar în art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, potrivit căruia în România respectarea Constituției și a supremației sale este obligatorie. Din perspectiva raportării la prevederile Constituției, Curtea Constituțională analizează constituționalitatea textelor legale aplicabile în interpretarea statuată prin deciziile date în soluționarea recursurilor în interesul legii (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 8 din 18 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 17 martie 2011, Decizia nr. 854 din 23 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672 din 21 septembrie 2011, sau Decizia nr. 349 din 17 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 4 august 2014, paragraful 13) și prin hotărârile prealabile date în dezlegarea unor chestiuni de drept (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 393 din 28 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 12 august 2015, sau Decizia nr. 717 din 29 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 216 din 23 martie 2016, paragraful 20), dar și în interpretări sistemice date textelor de lege de instanțele judecătorești și confirmate de jurisprudența instanțelor de ultim grad de jurisdicție în litigiile în care prevederile de lege în discuție au fost aplicate (Decizia nr. 956 din 13 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 838 din 12 decembrie 2012, sau Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 5 din 7 ianuarie 2014). A admite o teză contrară contravine înseși rațiunii existenței Curții Constituționale, care și-ar nega rolul său constituțional acceptând ca un text legal să se aplice în limite ce ar intra în coliziune cu Legea fundamentală, esențială în asemenea situații fiind asigurarea respectării drepturilor și libertăților persoanelor, precum și a supremației Constituției (a se vedea, spre exemplu, și Decizia nr. 841 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 110 din 12 februarie 2016, paragraful 29).

55.De asemenea, Curtea reține că, în jurisprudența sa referitoare la contestarea constituționalității normelor în interpretarea dată acestora prin decizii ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, a dezvoltat o analiză în două trepte, prima vizând respectarea competenței sale prevăzute de Constituție, iar cea de-a doua referitoare la raportarea la dispozițiile Constituției a conținutului normativ astfel determinat al normei criticate. Astfel, ca premisă a analizei sale cu privire la constituționalitatea textelor criticate în interpretarea dată de instanța supremă, Curtea Constituțională trebuie să stabilească mai întâi dacă această interpretare se încadrează în limitele art. 126 alin. (3) din Constituție (a se vedea Decizia nr. 437 din 24 septembrie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 272 din 27 martie 2025, paragraful 27).

56.Astfel, în acord cu dispozițiile art. 61 și ale art. 126 alin. (3) din Constituție, prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a realizat o veritabilă operațiune de interpretare a regulii implicite cuprinse de textul art. 23 din Legea nr. 554/2004, plasându-se în interiorul mecanismului constituțional de interpretare a legii.

57.Având în vedere aceste considerente de principiu, Curtea Constituțională urmează să examineze dacă dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată de instanța supremă prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, se află în distonanță cu principiul securității juridice, astfel cum acesta rezultă din dispozițiile art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție.

58.Curtea observă că, în jurisprudența sa, s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, în acest sens fiind Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009, și Decizia nr. 126 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 20 mai 2015. Prin Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009, precitată, Curtea a reținut că prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004 consacră, la nivelul legii organice, efectele erga omnes ale hotărârilor judecătorești definitive (și irevocabile) prin care s-a anulat, în tot sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ. Opozabilitatea acestui tip de hotărâri față de toți subiecții de drept este asigurată, în mod concret, prin publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârilor judecătorești referitoare la actele administrative normative emise de Guvern și de celelalte organe centrale ale administrației publice, respectiv în monitoarele oficiale ale județelor a acelor hotărâri privitoare la anularea unor acte ale organelor administrației publice locale, corespunzătoare județelor, municipiilor, orașelor și comunelor. Utilitatea acestei publicări este incontestabilă, ținând cont de faptul că, prin natura lor, actele administrative cu caracter normativ se adresează unui număr nedeterminat de subiecți de drept.

59.De asemenea, Curtea a reținut că publicitatea impusă prin dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 constituie soluția pe care legiuitorul a înțeles să o adopte tocmai în scopul preîntâmpinării unor litigii repetitive purtând asupra aceluiași obiect și că textul de lege criticat dă eficiență autorității de lucru judecat a hotărârilor definitive pronunțate de instanțele de contencios administrativ în ceea ce privește legalitatea actelor administrative cu caracter normativ, precizând că principiul supremației dreptului, al statului de drept și al respectării ordinii de drept reprezintă bazele funcționării unei societăți democratice, iar forța obligatorie a dispozițiilor impuse prin hotărârile judecătorești definitive constituie una dintre consecințele existenței acestor principii constituționale. Curtea a concluzionat că dispozițiile legale antereferite constituie o expresie a garanției consacrate de art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală în ceea ce privește controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, în condițiile unui proces echitabil ce întrunește exigențele art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

60.Prin Decizia nr. 126 din 10 martie 2015, precitată, răspunzând criticilor de neconstituționalitate susținute din perspectiva persoanei vătămate într-un drept al său atât printr-un act administrativ cu caracter normativ, cât și printr-un act administrativ individual emis în aplicarea actului administrativ cu caracter normativ, Curtea a statuat că pentru persoanele care au avut calitatea de parte în litigiul în care instanța a dispus anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în măsura în care acestea solicită și recunoașterea dreptului pretins, împreună cu reparații, efectele anulării actului se produc, în virtutea principiului efectului relativ al hotărârilor judecătorești, și pentru trecut, în sensul că, pentru părțile din litigiu, anularea actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte juridice și pentru trecut. Așadar, anularea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în considerarea dispozițiilor art. 23, produce efecte erga omnes și numai pentru viitor pentru terțele persoane care nu au avut calitatea de parte în litigiul în care s-a pronunțat hotărârea de anulare, după publicarea acestei hotărâri.

61.Totodată, Curtea a observat că înlăturarea prezumției de legalitate a actelor administrative normative implică, pe de o parte, obligația de conformare a autorităților administrative, care nu mai pot aplica pe viitor textul respectiv și, pe de altă parte, obligarea acestora de a reanaliza, prin prisma noului cadru normativ, plângerile prealabile introduse după această dată pentru recunoașterea dreptului pretins, cu efect pentru viitor. Curtea a constatat că prevederile art. 23 teza întâi din Legea nr. 554/2004 nu contravin dispozițiilor constituționale care garantează dreptul de acces liber la justiție.

62.De asemenea, Curtea a reținut că, după pronunțarea hotărârii judecătorești de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, autoritatea competentă nu mai poate emite acte sau măsuri individuale în aplicarea normelor anulate (a se vedea Decizia nr. 55 din 26 ianuarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 381 din 13 aprilie 2021, paragraful 19).

63.Plecând de la aceste repere jurisprudențiale, față de criticile distincte de neconstituționalitate formulate în prezenta cauză, raportate la art. 1 alin. (3) și (5) și la art. 21 alin. (3) din Constituție, Curtea observă că, în considerarea dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, anularea actului administrativ cu caracter normativ nu produce efecte de la data adoptării acestuia, iar raporturile și efectele juridice produse de actul administrativ normativ până la data anulării acestuia prin hotărâre judecătorească definitivă rămân în ființă, în deplină concordanță cu principiul neretroactivității legii.

64.Curtea reține, așadar, că dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 instituie o derogare de la principiul efectului relativ al hotărârii judecătorești și de la principiul retroactivității nulității actelor juridice și reprezintă norme cu caracter general aplicabile în materia actelor administrative.

65.În același timp, Curtea reține că, din perspectiva naturii juridice, actele administrative au fizionomii juridice distincte și pot fi emise în numeroase și diferite domenii ale angrenajului administrativ, cu o specificitate proprie, reglementate prin acte normative de rang primar, care au caracter special, în raport cu cadrul general reprezentat de Legea nr. 554/2004. Această lege distinge, în esență, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, între actele administrative cu caracter normativ și actele administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter individual se evidențiază în ordinea juridică prin diverse tipologii, spre exemplu: acte care conferă/recunosc drepturi în beneficiul uneia sau al mai multor persoane determinate (a se vedea în acest sens și Decizia nr. 24 din 29 martie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 16 mai 2018, paragrafele 70-73) sau acte care generează obligații în sarcina uneia sau a mai multor persoane determinate. Totodată, aceste acte pot fi analizate prin prisma tipurilor de efecte juridice pe care le produc și a stadiului executării acestora, în funcție de care efectele nulității pot fi diferite.

66.În acest context, Curtea reține că interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, utilizează în cuprinsul său termeni generali și imperativi, de la care nu se permite nicio derogare („hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești“). Astfel cum este formulată, interpretarea dată dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 tinde să confere, în domeniul interpretat, caracter absolut principiului anulării actului subsecvent (actul administrativ individual) ca urmare a anulării actului inițial (actul administrativ cu caracter normativ) - resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis.

67.Observând că, în materie civilă, dispozițiile art. 1.254 alin. (2) din Codul civil consacră expres efectele nulității și stabilesc că „Desființarea contractului atrage, în condițiile legii, și desființarea actelor subsecvente încheiate în baza lui“, Curtea precizează că, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispozițiile aceste legi se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

68.Sub acest aspect, Curtea reiterează că dispozițiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 oferă sistemului contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004 flexibilitatea necesară soluționării, în condițiile legii și sub toate aspectele, a tuturor situațiilor care intră sub incidența sa (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 612 din 30 septembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1169 din 9 decembrie 2021, paragraful 18).

69.Curtea observă că Legea nr. 554/2004 realizează, prin dispozițiile art. 1 alin. (6), o aplicare a dispozițiilor art. 1.254 alin. (2) din Codul civil, reglementând efectele admiterii acțiunii în anularea actului administrativ individual formulate de autoritatea publică emitentă. Astfel, în privința efectelor juridice în cazul actului administrativ unilateral constatat ca fiind nelegal, viziunea legiuitorului relevă opțiunea sa, exprimată expres, în sensul reglementării competenței instanței judecătorești ca, în cazul admiterii acțiunii în anulare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual nelegal, formulată de autoritatea publică emitentă, să se pronunțe, la cerere, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea [a se vedea art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004]. Curtea reține, așadar, că, în această ipoteză, legea permite judecătorului cauzei să se pronunțe asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea, dispunând, după caz, fie menținerea, fie înlăturarea lor.

70.În același timp, Curtea observă că legea-cadru în materia contenciosului administrativ nu stabilește expres condițiile în care intervine anularea actului individual emis în temeiul actului administrativ normativ anulat prin hotărâre judecătorească definitivă și care este contestat de persoane vătămate într-un drept sau interes legitim, în cauze pendinte la data publicării hotărârii judecătorești de anulare.

71.Curtea reține, așadar, că, spre deosebire de ipoteza efectelor anulării pe cale judecătorească, la cererea autorității emitente, a actelor administrative individuale care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, care beneficiază de o reglementare expresă, ipoteza efectelor anulării actului administrativ normativ asupra actelor administrative individuale, în cadrul controlului de legalitate declanșat la cererea unei persoanei vătămate, nu își găsește o reglementare expresă în cuprinsul Legii nr. 554/2004, fiind, astfel cum s-a arătat, un aspect implicit al dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004.

72.În aceste condiții, Curtea constată că, astfel cum este formulată, interpretarea dată dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 creează premisele aplicării rigide a legii, cu consecința pronunțării unor soluții prestabilite în cauzele în care sunt supuse controlului de legalitate acte administrative individuale, emise în temeiul unui act administrativ normativ anulat prin hotărâre judecătorească definitivă, și care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești, independent de particularitățile și specificul actelor administrative, pe de o parte, și ale litigiului în contencios administrativ, pe de altă parte. Cu alte cuvinte, instanța de judecată chemată să aprecieze cu privire la vătămarea produsă prin actul administrativ individual este pusă în situația de a considera că este de prisos să analizeze totalitatea motivelor de drept invocate, fiind astfel în imposibilitatea de a realiza actul de justiție. Or, conform dispozițiilor art. 22 alin. (2) din Codul de procedură civilă, judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, iar alin. (1) al aceluiași articol impune judecătorului să soluționeze litigiul conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile.

73.De asemenea, mecanismul dezlegării unor chestiuni de drept este menit să ducă la interpretarea in abstracto a unor dispoziții legale determinate, iar nu la rezolvarea unor chestiuni ce țin de aplicarea legii în funcție de multiplele și diferitele situații juridice practice. În același timp, imperativul de a asigura aplicarea unitară a legii nu ar trebui să antreneze o rigiditate a legii.

74.Observând conținutul dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 care conferă forță obligatorie erga omnes și numai pentru viitor hotărârii judecătorești definitive (irevocabile) de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, Curtea reține că, într-adevăr, existența în realitatea juridică a acestei hotărâri nu poate fi ignorată în cursul proceselor generate de aplicarea prevederii normative anulate.

75.De principiu, examinarea legalității actului administrativ presupune raportarea la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii/adoptării sale. Însă, în contextul normativ specific contenciosului administrativ, Curtea constată că anularea actului administrativ individual ca urmare a anulării actului administrativ cu caracter normativ reprezintă o ipoteză juridică distinctă de cea generală, conform căreia anularea actului administrativ se dispune ca urmare a neîndeplinirii condițiilor de validitate anterioare sau concomitente emiterii/ adoptării sale.

76.În acest caz, premisa nulității intervine ulterior, deși, la momentul emiterii/adoptării sale, actul administrativ individual îndeplinea totalitatea condițiilor de validitate apreciate în raport cu legea în vigoare la acel moment, potrivit principiului tempus regit actum, beneficiind de prezumția de legalitate. În lumina principiului securității juridice, aceasta presupune ca titularii de bună-credință ai drepturilor, care s-au bazat pe prezumția și aparența de legalitate a actului, să se poată bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost recunoscute. Prin anularea actului normativ se produce o modificare a ordinii juridice existente de la momentul aplicării, iar soluționarea unei asemenea probleme dobândește valențe complexe, mai ales în situația raporturilor juridice consolidate.

77.În consecință, respectând litera și spiritul actelor normative care reglementează actele administrative și controlul de legalitate a acestora, premisa anulării actului individual ca urmare a anulării actului normativ în temeiul căruia a fost emis impune o analiză nuanțată, în funcție de o serie de elemente, precum: specificitatea actului administrativ; efectele produse de acesta; circumstanțele specifice cauzei, existența unui raport de subsecvență, a unei legături juridice indisolubile între actul administrativ normativ anulat și actul administrativ individual contestat în fața instanței de contencios administrativ, analizată prin prisma efectelor actului normativ care să se producă direct asupra unui drept sau interes legitim al persoanei, vătămându-l, existența unui mecanism juridic eficient și adecvat pentru repararea prejudiciului creat persoanei de bună-credință, prin anularea actului individual în cazul anulării actului normativ în temeiul căruia a fost emis, astfel încât justul echilibru și caracterul echitabil al procedurii administrative să nu fie afectate.

78.În acord cu jurisprudența sa (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 467 din 2 august 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 727 din 7 august 2023, paragraful 146), Curtea reține că securitatea juridică reprezintă una dintre valorile fundamentale ale statului, fiind cuprinsă în mod implicit la art. 1 din Constituție, și reprezintă o garanție a statului de drept, iar rațiunea sa constă tocmai în a proteja individul de arbitrar, mai ales în relațiile dintre individ și stat. De altfel, deși nu este în mod expres consacrat de Legea fundamentală, acest principiu se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, cât și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa. În legătură cu acest principiu, Curtea europeană a reținut că „unul dintre elementele fundamentale ale supremației dreptului este principiul securității raporturilor juridice“ (Hotărârea din 6 iunie 2005, pronunțată în Cauza Androne împotriva României, paragraful 44, Hotărârea din 7 octombrie 2009, pronunțată în Cauza Stanca Popescu împotriva României, paragraful 99). Curtea europeană a mai statuat că, odată ce a fost adoptată o soluție de către stat, aceasta trebuie implementată cu o claritate și o coerență rezonabile pentru a evita pe cât posibil insecuritatea juridică și incertitudinea pentru subiecții de drept (Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunțată în Cauza Păduraru împotriva României, paragraful 92, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunțată în Cauza Beian împotriva României, paragraful 33).

79.Totodată, în Hotărârea din 29 noiembrie 2016, pronunțată în Cauza Parohia Greco-Catolică Lupeni și alții împotriva României, paragraful 116, instanța de contencios european al drepturilor omului a statuat că principiul securității juridice este implicit în toate articolele din Convenție și constituie unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept, iar scopul acestui principiu este în special acela de a garanta stabilitatea situațiilor juridice și de a promova încrederea publicului în justiție.

80.În acest context, Curtea a statuat că principiul securității raporturilor juridice exprimă, în esență, faptul că cetățenii trebuie protejați contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurități pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă să o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă și previzibilă (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 240 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 12 iunie 2020, paragraful 105). Securitatea juridică a persoanei se definește ca un complex de garanții de natură sau cu valențe constituționale inerente statului de drept, în considerarea cărora legiuitorul are obligația constituțională de a asigura atât o stabilitate firească dreptului, cât și valorificarea în condiții optime a drepturilor și a libertăților fundamentale (Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018, paragraful 68, și Decizia nr. 187 din 17 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 7 mai 2021, paragraful 65).

81.Securitatea juridică înglobează ideea protecției și asigurării caracterului intact al drepturilor și al libertăților fundamentale în cadrul sistemului de drept național, ceea ce presupune excluderea incertitudinii juridice, a excesului de putere, a arbitrarului și a subiectivismului autorităților care exercită puterea de stat. Securitatea juridică se prezintă ca o garanție a drepturilor și a libertăților fundamentale, fiind atât un standard distinct de constituționalitate, cât și unul asociat drepturilor și libertăților fundamentale vizate (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 78 din 14 februarie 2024, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 229 din 19 martie 2024, paragraful 46).

82.Pornind de la aceste considerente de principiu, Curtea reține că a da eficiență de plano hotărârii judecătorești prin care s-a anulat un act administrativ normativ în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești, afectează securitatea juridică a beneficiarilor actului administrativ individual emis în aplicarea actului administrativ normativ anulat, fiind în contradicție cu dispozițiile art. 1 alin. (3) și (5) și ale 21 alin. (3) din Constituție.

83.De principiu, Curtea reține că echilibrarea principiilor securității juridice și legalității impune soluții decelate de la caz la caz, prin punerea în balanță a intereselor publice și a celor private, revenind instanțelor judecătorești rolul de a verifica și de a evalua, în mod individualizat și prin raportare la toate circumstanțele cauzei, condițiile de incidență a nulității, astfel ca, prin acțiunea lor, să contribuie la realizarea securității juridice a persoanei, garanție constituțională inerentă statului de drept.

84.În consecință, îi revine judecătorului cauzei, în calitate de suveran al actului de justiție, potrivit art. 124 alin. (1) și (3) din Constituție, rolul ca, pentru soluționarea acțiunii în anularea actului administrativ individual pendinte la data publicării hotărârii judecătorești de anulare a actului administrativ normativ în temeiul căruia a fost emis actul administrativ individual contestat, să analizeze prin prisma principiilor legalității, securității juridice și încrederii legitime toate circumstanțele factuale și legale ale cauzei, în scopul unei juste concilieri a intereselor concurente în cauză, astfel încât soluția pronunțată să reflecte dreptatea, valoare supremă în stat, potrivit art. 1 alin. (3) din Constituție.

85.În lumina considerentelor enunțate, constatând că interpretarea atribuită prezintă valențe neconstituționale, Curtea urmează să admită excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

86.În final, referitor la criticile de neconstituționalitate raportate la art. 15 alin. (2) și la art. 44 din Constituție, Curtea observă că acestea sunt formulate din perspectiva aplicării interpretării date prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, precitată, în domenii particulare ale dreptului administrativ și, în consecință, nu pot fi reținute.

87.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29, 32 și 33 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite excepția de neconstituționalitate ridicată direct de Avocatul Poporului și constată că dispozițiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, sunt neconstituționale.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 9 aprilie 2025.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

MARIAN ENACHE

Magistrat-asistent,

Simina Popescu-MarinOPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu soluția pronunțată în opinia majoritară considerăm că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, trebuia respinsă, ca inadmisibilă, pentru argumentele ce urmează a fi expuse în continuare:

Avocatul Poporului susține neconstituționalitatea art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în raport cu principiile securității juridice, neretroactivității legii civile, dreptului la un proces echitabil și dreptului de proprietate privată, iar, în principal, criticile de neconstituționalitate vizează aplicarea art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, în materia autorizării executării lucrărilor de construcții și a urbanismului.

Cu titlu introductiv, se observă că, în jurisprudența sa, conturată anterior Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Curtea Constituțională a efectuat controlul de constituționalitate asupra dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, respingând ca neîntemeiate excepțiile de neconstituționalitate (a se vedea Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009, și Decizia nr. 126 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 20 mai 2015). Curtea a reținut că prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004 consacră, la nivelul legii organice, efectele erga omnes ale hotărârilor judecătorești definitive (și irevocabile) prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ. Opozabilitatea acestui tip de hotărâri față de toți subiecții de drept este asigurată, în mod concret, prin publicarea hotărârilor judecătorești referitoare la actele administrative normative. Utilitatea acestei publicări este incontestabilă, ținând cont de faptul că, prin natura lor, actele administrative cu caracter normativ se adresează unui număr nedeterminat de subiecte de drept. Curtea a mai reținut că prin textul de lege criticat se dă eficiență autorității de lucru judecat a hotărârilor definitive pronunțate de instanțele de contencios administrativ în ceea ce privește legalitatea actelor administrative cu caracter normativ, precizând că principiul supremației dreptului, al statului de drept și al respectării ordinii de drept reprezintă bazele funcționării unei societăți democratice, iar forța obligatorie a dispozițiilor impuse prin hotărârile judecătorești definitive și irevocabile constituie una dintre consecințele existenței acestor principii constituționale.

Prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis că dispozițiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte și în privința actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătorești.

Considerăm că, astfel cum este redactată, interpretarea dată normei cu caracter general, cuprinsă în art. 23 din Legea nr. 554/2004, nu exclude o abordare nuanțată în funcție de specificul fiecărui act administrativ individual contestat și, evident, în raport cu principiile și normele legale care guvernează domeniul administrativ în care actul a fost emis/adoptat.

Este de observat în acest sens terminologia utilizată în dispozitivul Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015. Înalta Curte de Casație și Justiție operează cu sintagma cu caracter general „produce efecte“, fără a preciza expres că actele administrative individuale emise/adoptate în temeiul unui act administrativ normativ anulat, contestate în cauze pendinte la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, se anulează automat.

De asemenea, din motivarea excepției de neconstituționalitate se deduce că, în esența sa, critica pe care autorul excepției o formulează cu privire la interpretarea dată dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 vizează faptul că anularea unui act administrativ normativ determină automat anularea actelor administrative individuale emise/adoptate în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătorești de anulare, sunt contestate în cauze pendinte pe rolul instanțelor judecătorești, și este axată exclusiv pe modul de aplicare a acestei norme în ceea ce privește actele administrative emise în materia autorizării executării lucrărilor de construcții și a urbanismului.

Față de această împrejurare, considerăm că excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă, întrucât aspectele învederate reprezintă, în realitate, o chestiune de aplicare a normei legale, iar Curtea Constituțională se poate pronunța numai asupra conformității unui text de lege cu prevederile și principiile Constituției, atât asupra textului de lege în forma legiferată, cât și asupra textului de lege în interpretarea primită în temeiul art. 126 alin. (3) din Constituție, iar nu asupra aplicării în concret a unui text de lege în virtutea căruia s-a realizat operațiunea de dezlegare dată chestiunilor de drept, aspecte care reprezintă atribuții ale instanțelor judecătorești. În cadrul proceselor pe care le soluționează, judecătorul își menține prerogativa decizională neștirbită. Interpretarea obligatorie dată de instanța supremă se integrează în esența textului de lege interpretat, evidențiind semnificația conținutului său normativ, fără să impună însă judecătorilor care urmează să îl aplice soluții prestabilite pentru situații date, ci permițând coroborarea acestuia, în cadrul procesului de interpretare și aplicare a legii la speță, cu toate celelalte elemente de fapt și de drept pe care judecătorul își va fonda raționamentul care va conduce la soluționarea litigiului.

Astfel, în soluționarea cauzei în contencios administrativ în care este contestată legalitatea actului administrativ individual, emis în temeiul unui act administrativ cu caracter normativ anulat printr-o hotărâre judecătorească definitivă, revine judecătorului, prin evaluarea întregului context de fapt și de drept al cauzei deduse judecății, să verifice, în mod esențial, existența unei vătămări aduse unui drept sau unui interes legitim al reclamantului, determinată de punerea în aplicare a normei administrative anulate, inclusiv dacă actul administrativ individual s-a întemeiat exclusiv pe actul administrativ normativ anulat.

În plus, reținând că dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 fac parte din reglementarea-cadru în materia contenciosului administrativ, precizăm că instituirea unor reguli speciale, derogatorii, aplicabile în cazul controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ asupra actelor administrative normative și individuale emise în domenii specifice, precum urbanismul, autorizarea executării lucrărilor de construcții etc., este de competența exclusivă a legiuitorului, nefiind de resortul contenciosului constituțional. Așadar, și din această perspectivă, excepția de neconstituționalitate apare ca inadmisibilă.

Având în vedere cele expuse, considerăm că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, astfel cum a fost formulată, trebuia respinsă ca inadmisibilă.

Judecători,

Mihaela Ciochină

Livia Doina Stanciu

Elena-Simina Tănăsescu

Laura-Iuliana Scântei