Decizie nr. 105 din 27 februarie 2014

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Daniela Ramona Mariţiu - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona "Parcul Bordei", excepţie ridicată de Florenţiu Ţugui, Constantin Stoica, Costică Costanda şi Maria Costanda în Dosarul nr. 39.490/3/2010 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IV-a civilă. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 192D/2013.

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 5 decembrie 2013, în prezenţa reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Daniel Arcer, şi au fost consemnate în încheierea din acea dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, în conformitate cu dispoziţiile art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a amânat pronunţarea pentru data de 16 ianuarie 2014, când, având în vedere imposibilitatea constituirii completului, a amânat pronunţarea pentru data de 21 ianuarie 2014. La aceea dată, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, a amânat pronunţarea pentru data de 18 februarie 2014, când, având în vedere imposibilitatea constituirii completului, a amânat pronunţarea pentru data de 27 februarie 2014.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 25 ianuarie 2013, pronunţată în Dosarul nr. 39.490/3/2010, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IV-a civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona "Parcul Bordei", excepţie ridicată de Florenţiu Ţugui, Constantin Stoica, Costică Costanda şi Maria Costanda cu ocazia soluţionării apelului formulat împotriva sentinţei civile pronunţate de Tribunalul Bucureşti - Secţia a V-a civilă în Dosarul nr. 3.949/3/2010 având ca obiect "acţiune în constatare".

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia susţin următoarele:

1.Nu există "utilitate publică" şi nu sunt întrunite condiţiile impuse de art. 44 alin. (3) din Constituţie, care dispun că "Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică, [...] cu dreaptă şi prealabilă despăgubire". În cazul de faţă nu a existat utilitate publică reală, iar legea a urmărit un scop pur propagandistic, scontând pe efectele în planul exclusiv al imaginii iniţiatorilor şi susţinătorilor acestora, fără nicio intenţie reală de a urmări un interes public.

Prin lege pot fi create şi alte cazuri de utilitate publică decât cele enumerate în art. 6 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, dar printr-o lege nu se poate crea un caz de utilitate publică în considerarea situaţiei speciale a unui anumit proprietar. Prin legea criticată s-a creat un nou caz de utilitate publică, care nu se încadrează în cele enumerate în legea privind exproprierea, mai mult, terenul din zona Bordei nu a fost niciodată parc.

2.Legea nr. 170/2008 încalcă grav art. 124 din Constituţia României sub aspectul dreptului la un tribunal independent, drept consacrat şi de art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Legea nr. 170/2008 a fost iniţiată pentru a împiedica aplicarea deciziei instanţei judecătoreşti prin care s-a stabilit irevocabil obligaţia pentru municipalitate să permită folosirea în scopul de a edifica construcţii în regimul urbanistic indicat în hotărâre. Astfel, legea criticată vine să contrazică o hotărâre judecătorească şi să împiedice aplicarea ei, contrazicând statuările instanţei judecătoreşti. În raporturile dintre puterea legislativă şi cea judecătorească, Parlamentul nu are dreptul să intervină în procesul de realizare a justiţiei, deoarece, potrivit art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală, justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi celelalte instanţe judecătoreşti stabilite prin lege. Pe de altă parte, Parlamentul nu poate împiedica instanţele judecătoreşti să îşi exercite misiunea lor de realizare a justiţiei ori să nesocotească o hotărâre judecătorească care se bucură de autoritatea de lucru judecat. Acest lucru ar avea drept consecinţă ruperea echilibrului constituţional dintre puteri. Curtea Constituţională a suprimat astfel de încălcări, fie că veneau din partea puterii legiuitoare, fie din partea puterii executive, care a încercat să desfiinţeze sau să modifice hotărâri judecătoreşti ori să suspende proceduri judiciare, inclusiv de executare silită. De asemenea, este de reţinut şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materia proprietăţii cu referire la executarea hotărârilor judecătoreşti şi a noţiunii de "bun".

3.Legea nr. 170/2008 încalcă prevederile constituţionale ale art. 73 şi ale art. 76. Potrivit datelor cuprinse în fişa actului normativ de la Senat şi Camera Deputaţilor, proiectul de lege a fost înregistrat cu menţiunea "lege organică". Cu toate acestea, în textul legii adoptate şi publicate în Monitorul Oficial se menţionează că legea a fost adoptată de Parlamentul României cu respectarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 75 şi ale art. 76 alin. (2) referitor la legile ordinare. Modalitatea de adoptare, indicată în chiar cuprinsul legii, este contrară iniţiativei legislative, indicând o procedură stabilită pentru legile ordinare în condiţiile în care în fişa actului normativ se indică faptul că supusă spre aprobare este o lege organică.

Sub alt aspect, legea criticată, deşi iniţiată ca lege organică, nu se încadrează în domeniul strict limitat legilor cu caracter organic, astfel cum sunt acestea enumerate în art. 73 din Constituţie. Litera m) a art. 73 din Constituţie face referire la "regimul juridic general al proprietăţii". Având în vedere că legea criticată a vizat declararea utilităţii publice a unui bun individual determinat, iar nu stabilirea regimului general al proprietăţii, apreciază că s-a încălcat regula potrivit căreia legile organice nu pot interveni decât în materiile limitativ prevăzute de Constituţie.

4.Legea criticată a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 138 din Constituţie, deoarece iniţiatorii proiectului nu au precizat sursele de finanţare necesare ducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse.

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IV-a civilă apreciază că "excepţia de neconstituţionalitate este fondată din perspectiva statuării dacă dispoziţiile Legii nr. 170/2008 se conciliază cu dispoziţiile constituţionale ale art. 73 şi art. 76, având în vedere că excepţia de neconstituţionalitate vizează declararea de utilitate publică a unor suprafeţe de teren proprietate privată, pe când în art. 73 lit. m) din Constituţie se face referire la legile organice privind regimul general al proprietăţii şi al moştenirii".

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Din conţinutul prevederilor art. I din Legea nr. 170/2008, rezultă că, la adoptarea acesteia de către autoritatea legiuitoare, se declară, în mod expres, ca fiind de utilitate publică, în vederea amenajării, "toate terenurile în suprafaţă de 33.829,52 mp şi construcţiile proprietate privată", "care fac parte din zona cunoscută sub numele de Parcul Bordei". Din conţinutul legii rezultă - în mod expres - intenţia autorităţii legiuitoare de a se asigura că exproprierea pentru cauză de utilitate publică se realizează în condiţiile legii, astfel completată de cadrul legislativ în vigoare, aplicabil exproprierii (inclusiv în etapa judiciară, după caz), în acord cu dispoziţiile constituţionale ale art. 44 alin. (1), (3) şi (6) din Constituţie. Astfel fiind, apreciază că prevederile Legii nu contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 44 alin. (1), (3) şi (6), fiind în concordanţă cu acestea, textele Legii nr. 170/2008, completată în mod corespunzător de prevederile Legii nr. 33/1994 şi cele ale Codului civil/Codului de procedură civilă, cuprinzând dispoziţii care asigură cadrul legal adecvat atât procedurilor de expropriere [în special, art. 2 alin. (1), art. 3 şi art. 4], cât şi apărării dreptului de proprietate [art. 2 alin. (2)], iar prevederile alin. (4) din Constituţie, invocate de petenţi, nu sunt incidente în prezenta cauză.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 44 alin. (1), (3) şi (4) din Constituţie, sub aspectul inexistenţei unei utilităţi publice reale şi caracterului şicanator al adoptării legii, apreciază că aceste afirmaţii excedează controlului constituţional. În acest sens, citează Decizia instanţei de control constituţional nr. 166/2008, unde "Curtea observă că autorii excepţiei îşi axează critica pe nemulţumirea generată de modul concret de calculare a despăgubirii pe care expropriatorul trebuie să le-o plătească pentru imobilul expropriat în baza Legii nr. 198/2004. Aceasta este însă un aspect care nu intră în competenţa de soluţionare a instanţei de contencios constituţional, ci revine exclusiv instanţei învestite cu soluţionarea litigiului având ca obiect stabilirea pe cale judecătorească a despăgubirii cuvenite". Extrapolând la speţă, afirmaţia în sensul "inexistenţei unei utilităţi publice reale", [declararea utilităţii publice constituind o etapă prealabilă/ necesară exproprierii, conform Legii nr. 33/1994], poate fi asimilată situaţiei supuse controlului constituţional prin decizia menţionată. Asupra aspectelor de fond, învederate de petenţi - vizând, în esenţă, probleme de interpretare şi aplicare a legii -, apreciază că este necesar să se pronunţe instanţele judecătoreşti competente potrivit legislaţiei în vigoare.

Faţă de cele susţinute de petenţi, în contextul aspectelor ce revin în competenţa instanţelor judecătoreşti de fond şi ţinând seama că, în cauză, este citat inclusiv Guvernul "în calitate de intimat-pârât", în vederea asigurării soluţionării aspectelor respective urmează ca acesta să obţină toate clarificările aferente din partea expropriatorului "Statul român, prin Ministerul Mediului (...)", precum şi - după cum va fi cazul - de la unitatea administrativ-teritorială implicată/interesată în aplicare/Municipiul Bucureşti, de la Ministerul Administraţiei şi Internelor şi de la Ministerul Finanţelor Publice (inclusiv pentru aspectele de ordin financiar), potrivit art. 223 (Statul şi unităţile administrativ-teritoriale) din Codul civil.

Referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art. 73 alin. (3) din Constituţie, coroborate cu art. 76, sub aspectul "încălcării prevederilor constituţionale ce delimitează în mod limitativ domeniul legilor organice", reiterează opinia Consiliului Legislativ, care - în avizul său nr. 1.258 din 24 septembrie 2007 asupra propunerii legislative, devenită, în urma adoptării, Legea nr. 170/2008 -, subliniază că "propunerea legislativă se încadrează în categoria legilor organice, luând acest caracter de la actul normativ de la care se propune a se deroga", Legea nr. 33/1994 fiind lege organică. Având în vedere aceste aspecte şi ţinând seama inclusiv de forma adoptată de către Camerele Parlamentului în temeiul art. 76 alin. (1) şi astfel înaintată spre promulgare, apreciază că excepţia de neconstituţionalitate, prin raportare la art. 73 alin. (3) şi art. 76, este neîntemeiată.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 124 din Constituţie, sub aspectul "încălcării principiului independenţei puterii judecătoreşti, prin adoptarea Legii nr. 170/2008 urmărindu-se exclusiv lipsirea de efecte juridice a hotărârii judecătoreşti", consideră că acest articol constituţional nu are incidenţă în prezenta cauză.

Referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art. 138 din Constituţie - sub aspectul faptului că "legea de expropriere a ignorat complet existenţa surselor de finanţare, cu toate că măsura dispusă prin actul normativ impune cheltuieli de ordin bugetar", apreciază că acest aspect excedează controlului de constituţionalitate. Având în vedere că, potrivit art. 4 din Legea nr. 170/2008, dispoziţiile acesteia "se completează în mod corespunzător cu prevederile Legii nr. 33/1994, precum şi cu cele ale Codului civil şi ale Codului de procedură civilă (...)", nu se poate face vorbire de ignorarea surselor de finanţare, întrucât şi pentru exproprierea în cauză urma să se aplice cadrul legislativ aferent, cu privire la plata sumelor necesare justei despăgubiri potrivit legislaţiei în vigoare [fie la stabilirea despăgubirii "de comun acord cu proprietarul", fie "în caz de divergenţă, prin justiţie", potrivit art. 44 alin. (6) din Constituţie şi art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 33/1994].

Avocatul Poporului apreciază că normele criticate nu aduc atingere dreptului de proprietate privată, cu atât mai mult cu cât conţinutul şi limitele dreptului de proprietate se stabilesc prin lege. Trebuie evidenţiat faptul că exproprierea este caracterizată de afectarea libertăţii de voinţă a titularului dreptului de proprietate privată asupra bunului supus exproprierii, acest caracter fiind atenuat prin acţiunea conjugată a tuturor actelor şi faptelor juridice realizate în cursul acestei proceduri, în lipsa cărora finalitatea exproprierii, constând în principal în privarea de proprietate, nu s-ar realiza. Tocmai pentru realizarea procedurii de expropriere, legiuitorul a statuat prin art. 4 din Legea nr. 170/2008 că acest act normativ "se completează în mod corespunzător cu prevederile Legii nr. 33/1994, precum şi cu cele ale Codului civil şi ale Codului de procedură civilă, în măsura în care acestea nu prevăd altfel". Apreciază că această prevedere dă expresie voinţei legiuitorului de a respecta instituţia juridică a exproprierii, care presupune operaţiuni juridice complexe, caracterizate de existenţa unui cadru legal adecvat desfăşurării procedurilor de expropriere şi de stabilire a despăgubirilor, în vederea asigurării unor garanţii pentru titularul dreptului de proprietate privată. Legea nr. 33/1994 reprezintă cadrul general în materia exproprierii, fiind adoptată în vederea realizării de lucrări care servesc unor utilităţi publice şi ţinând seama de caracterul de excepţie conferit de Constituţia României şi de Codul civil cedării prin expropriere a dreptului de proprietate privată. Acest act normativ, ale cărui prevederi trebuie respectate în procedura de expropriere care îi implică pe autorii excepţiei de neconstituţionalitate, este de natură să asigure atât cadrul legal adecvat procedurilor de expropriere, de stabilire a despăgubirilor, cât şi protecţia dreptului de proprietate, precum şi asigurarea accesului la justiţie, în cazul în care titularul dreptului de proprietate privată asupra bunului supus exproprierii este nemulţumit de cuantumul despăgubirii estimate de către autoritatea publică beneficiară a lucrării de utilitate publică, care are calitatea de expropriator. În plus, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 170/2008, transferul terenului din proprietatea privată în proprietatea publică a statului şi în administrarea expropriatorului operează de drept la data plăţii despăgubirilor pentru expropriere, stabilită conform legii. Motivat de acestea, consideră că dispoziţiile criticate sunt în concordanţă şi cu condiţiile definitorii ale exproprierii prevăzute în art. 44 alin. (3) din Constituţie, şi anume "cauza de utilitate publică, stabilită potrivit legii" şi "dreapta şi prealabila despăgubire", în absenţa cărora exproprierea nu ar putea fi dispusă.

Referitor la faptul că Legea nr. 170/2008 face parte din categoria legilor organice, motiv pentru care ar fi neconstituţională, apreciază că dispoziţiile constituţionale ale art. 73 alin. (3) lit. m) se referă la "regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii". Or, prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 33/1994 stabilesc că "Pentru orice alte lucrări decât cele prevăzute la art. 6, utilitatea publică se declară, pentru fiecare caz în parte, prin lege", iar normele criticate au caracter ad personam. Mai mult, se poate observa că legiuitorul nu a stabilit că legea prin care se declară utilitatea publică ar trebui să fie organică.

De asemenea, consideră că Legea nr. 170/2008 este în deplină concordanţă şi cu dispoziţiile art. 124 din Constituţie, privind înfăptuirea justiţiei, deoarece normele indicate nu împiedică instanţele judecătoreşti să îşi exercite atribuţiile în condiţiile stabilite de Legea fundamentală, şi anume în mod independent, legal, imparţial. În acest sens, potrivit art. 21 şi următoarele din Legea nr. 33/1994, exproprierea şi stabilirea despăgubirilor se fac prin intermediul instanţei de judecată, iar acest aspect constituie o garanţie a faptului că procedura exproprierii respectă măsurile legale aplicabile în materie.

Cu privire la critica de neconstituţionalitate a Legii nr. 170/2008 raportată la dispoziţiile art. 138 alin. (5) din Constituţie, precizează că aceasta nu poate fi reţinută. Aşadar, indicarea sursei de finanţare nu era necesară, întrucât dispoziţiile constituţionale se referă la aprobarea cheltuielilor din bugetul public naţional, or, în cazul de faţă, despăgubirile pentru expropriere de utilitate publică se acordă, în urma parcurgerii procedurilor legale, din surse stabilite cu această destinaţie.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona "Parcul Bordei", publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 20 octombrie 2008.

În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii, autorul excepţiei invocă prevederile constituţionale ale art. 44 alin. (1), (3) şi (4) referitor la dreptul de proprietate privată, art. 73 alin. (3) referitor la categoriile de legi, art. 124 referitor la înfăptuirea justiţiei şi art. 138 referitor la bugetul public naţional.

1.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, referitor la invocarea prevederilor art. 73 alin. (3) din Constituţie, autorii excepţiei susţin că exproprierea pentru cauză de utilitate publică nu intră în sfera "regimului general al proprietăţii", care reclamă o reglementare de nivelul legii organice potrivit art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituţie. Drept urmare, adoptarea legii criticate ca lege organică contravine prevederilor constituţionale arătate.

În legătură cu acest aspect, Curtea observă că Legea nr. 170/2008, prin derogare de la prevederile art. 5 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, a declarat de utilitate publică terenurile şi construcţiile proprietate privată situate în parametrii prevăzuţi la art. 1 din lege, identificate conform planului prevăzut în anexa care face parte integrantă din actul normativ criticat, în vederea amenajării unui spaţiu verde. Deoarece legea criticată derogă de la prevederile Legii nr. 33/1994, aceasta împrumută caracterul legii de la care derogă, acela de lege organică. În acelaşi sens, dispoziţiile art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative dispun că "Derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază".

Astfel, Curtea apreciază că adoptarea Legii nr. 170/2008 cu respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (1) din Constituţie şi calificarea acesteia ca lege organică nu încalcă prevederile art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituţie.

În continuare, Curtea constată că legea criticată a fost adoptată atât de Senat, cât şi de Camera Deputaţilor cu respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (1) din Constituţie. De asemenea, forma legii trimise spre promulgare prevede că aceasta a fost adoptată de Parlament cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituţie.

Mai mult, Curtea observă că forma Legii nr. 170/2008 trimisă Monitorului Oficial spre publicare prevede că aceasta a fost adoptată cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituţie, astfel cum reiese din Adresa secretarului general al Camerei Deputaţilor înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.403 din 21 iunie 2013.

Cu toate acestea, Curtea remarcă faptul că, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 20 octombrie 2008, legea criticată a fost publicată cu menţiunea adoptării ei cu respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (2) din Constituţie.

Cu privire la acest aspect, Curtea reţine că pentru calificarea unei legi ca fiind organică sau ordinară nu este determinantă menţiunea făcută în Monitorul Oficial al României în care se publică legea, cu privire la condiţiile în care aceasta a fost adoptată, fiind mai importantă menţiunea cu care legea a fost trimisă spre publicare şi care confirmă majoritatea de voturi înregistrată la data votului final asupra legii. Pe de altă parte, îndeplinirea cerinţelor constituţionale referitoare la legiferare trebuie raportată la conţinutul normativ al legii la data adoptării ei şi la numărul de voturi favorabile exprimate (în acest sens, a se vedea Decizia nr. 269 din 16 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 265 din 23 aprilie 2010, Decizia nr. 702 din 11 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 29 octombrie 2007, Decizia nr. 963 din 30 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 2 din 3 ianuarie 2008, şi Decizia nr. 1.072 din 8 septembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 654 din 2 octombrie 2009).

Curtea constată că, potrivit art. 67 din Constituţie, "Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor", iar conform art. 76 alin. (1) din aceasta, "Legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere".

Din examinarea stenogramelor şedinţelor celor două Camere ale Parlamentului, Curtea observă că propunerea legislativă a fost adoptată de Senat cu un număr de 82 de voturi pentru (Monitorul Oficial al României, Partea a II-a, nr. 30 din 27 martie 2008), iar de Camera Deputaţilor cu un număr de 172 de voturi pentru (Monitorul Oficial al României, Partea a II-a, nr. 85 din 3 octombrie 2008).

Curtea constată, aşadar, că la adoptarea Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona "Parcul Bordei", au fost respectate prevederile art. 76 alin. (1) din Constituţie, în sensul că votul final acordat a întrunit majoritatea necesară pentru adoptarea legilor organice.

Prin urmare, Curtea apreciază că menţiunile din Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 20 octombrie 2008, potrivit cărora Legea nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona "Parcul Bordei", ar fi fost adoptată potrivit art. 76 alin. (2) din Constituţie referitor la legile ordinare, nu sunt decât erori materiale, care nu afectează constituţionalitatea legii criticate (în acest sens Decizia nr. 26 din 7 martie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 141 din 8 iulie 1996).

2.Referitor la invocarea prevederilor art. 44 alin. (3) din Constituţie, Curtea observă că autorii excepţiei susţin că nu a existat o cauză de utilitate publică reală, care să determine exproprierea bunului. Mai mult, cauza de utilitate publică nu este prevăzută nici în art. 6 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică.

În ceea ce priveşte critica potrivit căreia cauza de utilitate publică invocată în prezentul caz nu este prevăzută în art. 6 din Legea nr. 33/1994, Curtea apreciază că dinamica socială determină imposibilitatea reglementării legale limitative a lucrărilor/bunurilor care sunt de utilitate publică. Astfel, Curtea reţine că enumerarea lucrărilor de utilitate publică prevăzute în art. 6 din Legea nr. 33/1994 nu este limitativă, sens în care, pentru orice alte lucrări decât cele menţionate, utilitatea publică se declară, potrivit art. 7 alin. (3) din aceeaşi lege, pentru fiecare caz în parte, prin lege. Este şi cazul legii de faţă, care, potrivit art. 7 din Legea nr. 33/1994, a declarat de utilitate publică toate terenurile în suprafaţă de 33.829,52 m² şi construcţiile proprietate privată situate în parametrii prevăzuţi de art. 1 din lege, în vederea amenajării unui spaţiu verde.

În continuare, Curtea reţine că dispoziţiile art. 44 alin. (3) din Constituţie reglementează exproprierea ca un mod de privare de proprietate pentru cauză de utilitate publică, care trebuie să fie stabilită potrivit legii, cu plata unei juste şi prealabile despăgubiri. Aşadar, de esenţa exproprierii, ca operaţiune juridică, este existenţa unei lucrări de utilitate publică, declarată potrivit legii, precum şi plata unei despăgubiri, condiţii fără de care nu s-ar putea realiza exproprierea (a se vedea Decizia nr. 617 din 12 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 528 din 30 iulie 2012).

De asemenea, Curtea reţine că, potrivit Curţii Europene a Drepturilor Omului, datorită unei cunoaşteri directe a societăţii lor şi a nevoilor acesteia, autorităţile naţionale sunt, în principiu, mai bine plasate decât judecătorul internaţional pentru a aprecia conţinutul noţiunii de "utilitate publică". Astfel, în conformitate cu sistemul de protecţie stabilit de Convenţie, misiunea de a desfăşura evaluarea iniţială atât a măsurilor de privare de proprietate, cât şi a măsurilor de remediere, care trebuie să fie luate, le revine autorităţilor naţionale. Aici, ca şi în alte domenii, asupra cărora se extinde protecţia garantată de Convenţie, autorităţile naţionale se bucură de o anumită marjă de apreciere.

În plus, noţiunea de "utilitate publică" este amplă prin natura sa. În mod special, decizia de a adopta legi referitoare la privarea de proprietate presupune, de obicei, analiza unor chestiuni politice, economice şi sociale, asupra cărora, într-o societate democratică, opiniile pot fi, în mod rezonabil, diferite. Considerând că este normal ca legislatorul să dispună de o largă marjă de apreciere în implementarea politicii sale economice şi sociale, Curtea a declarat că respectă modul în care acesta concepe imperativele "utilităţii publice", cu excepţia cazului în care judecata sa se dovedeşte a fi vădit lipsită de temei rezonabil (Hotărârea din 21 februarie 1986, pronunţată în Cauza James şi alţii împotriva Regatului Unit, paragraful 46; Hotărârea din 23 noiembrie 2000, pronunţată în Cauza Fostul rege al Greciei şi alţii împotriva Greciei, paragraful 87; Hotărârea din 22 iunie 2004, pronunţată în Cauza Broniowski împotriva Poloniei, paragraful 149; Hotărârea din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, paragraful 166).

Totodată, Curtea reţine că o măsură care reprezintă o ingerinţă în dreptul de proprietate trebuie să asigure un just echilibru între cerinţele de interes general ale comunităţii şi imperativele protejării drepturilor fundamentale ale individului (Hotărârea din 20 martie 2006, pronunţată în Cauza Scordino împotriva Italiei, paragraful 93). În special, trebuie să existe un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul vizat de orice măsură prin care o persoană este privată de proprietatea sa (Hotărârea din 20 noiembrie 1995, pronunţată în Cauza Pressos Compania Naviera - S.A. şi alţii împotriva Belgiei, paragraful 38).

Astfel, îi este recunoscută statului o largă marjă de apreciere atât pentru a alege modalităţile de punere în aplicare, cât şi pentru a hotărî în ce măsură consecinţele acestora sunt motivate de interesul general, de preocuparea de a atinge obiectivul legii în cauză [Decizia din 6 decembrie 2011, pronunţată în cauzele conexate Felicia Mihăieş împotriva României şi Adrian Gavril Senteş împotriva României, (cererile nr. 44.232/11 şi 44.605/11), paragraful 20; Hotărârea din 26 iunie 2012, pronunţată în Cauza Herrmann împotriva Germaniei, paragraful 74].

În ceea ce priveşte existenţa unei cauze de utilitate publică, Curtea observă că aceasta a fost motivată în expunerea de motive a legii criticate, care, potrivit art. 30 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, "constituie instrumentul de prezentare şi motivare al noilor reglementări propuse".

Astfel, în expunerea de motive se arată, printre altele, că: în România, spaţiile verzi din cadrul zonelor verzi de pe teritoriul localităţilor sunt din ce în ce mai ameninţate, din cauza distrugerii acestora ca urmare a impactului negativ al dezvoltării activităţilor economice şi sociale; protecţia şi gestionarea durabilă a spaţiilor verzi din localităţile puternic urbanizate ale României sunt obiective de interes public, aşa cum este prevăzut în Legea nr. 24/2007 privind reglementarea şi administrarea spaţiilor verzi din intravilanul localităţilor; conform art. 35 din Constituţie, "Statul recunoaşte dreptul oricărei persoane la un mediu înconjurător sănătos şi echilibrat ecologic". Astfel, statul trebuie să ia măsurile necesare pentru a evita deteriorarea spaţiilor verzi de pe teritoriul localităţilor din România şi deteriorarea calităţii vieţii locuitorilor acestora, măsuri care conduc la menţinerea şi/sau creşterea acestor suprafeţe; zgomotul, aerul poluat, traficul intens, neglijarea mediului construit, lipsa unui management al mediului corespunzător şi lipsa unei planificări strategice pot conduce la probleme de sănătate şi la o calitate mai scăzută a standardelor de viaţă.

Aşa fiind, Curtea constată că, în cauza de faţă, a existat o descriere suficientă şi pertinentă a existenţei interesului public general ce a stat la baza declarării utilităţii publice.

Totodată, Curtea apreciază că trebuie avut în vedere faptul că declararea utilităţii publice în acest caz se circumscrie unor măsuri mai ample ce au în vedere îmbunătăţirea factorilor de mediu şi a calităţii vieţii prin creşterea suprafeţelor de spaţii verzi din localităţi, protejarea şi gestionarea durabilă a acestora, precum şi creşterea standardelor de viaţă ale locuitorilor. Astfel, prin prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 114/2007 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2005 privind protecţia mediului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 713 din 22 octombrie 2007, autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a asigura din terenul intravilan o suprafaţă de spaţiu verde de minimum 20 m²/locuitor, până la data de 31 decembrie 2010, şi de minimum 26 m²/locuitor, până la data de 31 decembrie 2013.

De asemenea, Curtea observă că, pe baza observaţiilor efectuate între anii 1990 şi 2006, s-a constatat o accentuată tendinţă de degradare şi de scădere a suprafeţelor verzi. Astfel, suprafaţa spaţiului verde cu acces nelimitat care a revenit unui locuitor al Capitalei a scăzut din 1989 până în 2002, de la 16,79 m² la 9,38 m²/locuitor. Pentru anul 2009 indicele de spaţiu verde public calculat la nivelul spaţiilor verzi administrate de administraţia publică locală, raportat la o populaţie de 1.934.959 locuitori, este de 12,39 m²/locuitor (Ministerul Mediului şi Pădurilor, Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, Raport anual privind starea mediului în România pe anul 2009, Bucureşti, 2010, p. 285-286).

Având în vedere acestea, precum şi faptul că autorităţile unui stat pot aprecia mai bine conţinutul noţiunii de "utilitate publică", Curtea consideră că în cauza de faţă scopul urmărit de legiuitor, acela al îmbunătăţirii calităţii standardelor de viaţă şi, implicit, asigurarea unei sănătăţi publice, răspunde exigenţelor interesului general al comunităţii.

Totodată, Curtea observă că, prin art. (2) alin. (2) din legea criticată, s-a precizat că "Transferul terenului din proprietate privată în proprietatea publică a statului şi în administrarea expropriatorului operează de drept la data plăţii despăgubirilor pentru expropriere, stabilită conform legii".

Aşa fiind, Curtea constată că a existat o cauză de utilitate publică care a îndreptăţit legiuitorul să adopte Legea nr. 170/2008 şi că a existat un echilibru just între exigenţele interesului general al comunităţii şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale autorilor excepţiei, precum şi un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul vizat de măsura reţinută prin legea criticată.

3.În continuare, Curtea observă că autorii excepţiei susţin că Legea nr. 170/2008 a fost emisă cu nesocotirea unei hotărâri judecătoreşti, prin care s-a stabilit irevocabil obligaţia pentru municipalitate să permită folosirea în scopul de a edifica construcţii în regimul urbanistic indicat în hotărâre. Astfel, legea criticată vine să contrazică o hotărâre judecătorească şi să împiedice aplicarea ei, contrazicând statuările instanţei judecătoreşti şi, implicit, principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat.

Referitor la acest aspect, Curtea reţine că a analizat o situaţie similară în ceea ce priveşte intervenţia unui act normativ ulterior pronunţării unei hotărâri judecătoreşti, situaţie reflectată în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 12/2009 privind declanşarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes local "Pasaj rutier denivelat superior Basarab", publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 143 din 9 martie 2009.

În expunerea de motive a Legii nr. 231/2009, de aprobare a ordonanţei de urgenţă, lege publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 403 din 15 iunie 2009, se arată că, "având în vedere faptul că prin Sentinţa civilă nr. 1.176/09.04.2008, Tribunalul Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a anulat Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 160/06.07.2006 privind declararea de utilitate publică a lucrării de interes local «Pasaj denivelat superior Basarab», în zona Bd. Nicolae Titulescu -Şos. Orhideelor-Intersecţia Calea Plevnei-Calea Giuleşti-Şos. Grozăveşti, sector 1 şi 6, este necesară adoptarea unui act normativ care să constituie temeiul pentru continuarea lucrărilor pentru realizarea scopului propus, respectiv crearea unor condiţii mai bune de trafic pentru bucureşteni".

Faţă de acest aspect, prin Decizia nr. 617 din 12 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 528 din 30 iulie 2012, Curtea a observat că, în speţă, subsecvent controlului judecătoresc asupra unui act administrativ al unei autorităţi publice, şi anume o hotărâre a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, prin care a fost constatată nelegalitatea acestui act administrativ, a fost emisă o ordonanţă de urgenţă, act normativ cu putere de lege, prin care, în temeiul art. 2 din Legea nr. 198/2004 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcţie de drumuri de interes naţional, judeţean şi local, modificată şi completată prin Legea nr. 184/2008, s-a aprobat declanşarea procedurilor de expropriere pentru cauză de utilitate publică a imobilelor proprietate privată situate pe amplasamentul lucrării de interes local "Pasaj rutier denivelat superior Basarab", expropriator fiind municipiul Bucureşti.

De asemenea, Curtea a constatat că autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri judecătoreşti este circumscrisă unei situaţii determinate, hotărârea judecătorească neavând valoarea juridică a unui izvor formal de drept constituţional. Astfel, nu se poate susţine că această modalitate de declanşare a procedurilor de expropriere, respectiv printr-un act normativ, iar nu printr-un act administrativ, contravine principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat.

În continuare, Curtea reţine că, prin Decizia nr. 1.601 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 91 din 4 februarie 2011, cu referire la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, sub aspectul executării hotărârii judecătoreşti, a constatat că hotărârea judecătorească nu poate fi transformată în izvor de drept în sistemul constituţional românesc; obligaţia constatată prin hotărâre judecătorească se întinde atât timp cât subzistă temeiul legal care a stat la baza pronunţării hotărârii; pe toată perioada de timp cât temeiul legal în baza căruia a fost pronunţată hotărârea judecătorească subzistă, autorităţile publice sunt obligate să execute întocmai hotărârea judecătorească ce consfinţeşte dreptul subiectiv al persoanei îndrituite; după ce temeiul legal în baza căruia a fost pronunţată hotărârea judecătorească a fost modificat sau abrogat, începând cu data intervenirii evenimentului legislativ menţionat, autoritatea publică urmează să aplice noul cadru normativ existent.

Toate cele de mai sus se impun prin prisma faptului că în sistemul constituţional românesc hotărârea judecătorească pronunţată de instanţele judecătoreşti ordinare nu constituie un izvor formal al dreptului constituţional.

De asemenea, Curtea observă că dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe, garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenţie, trebuie interpretat în lumina preambulului Convenţiei, care enunţă preeminenţa dreptului ca element de patrimoniu comun al statelor contractante. Unul dintre elementele fundamentale ale preeminenţei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice, care înseamnă, între altele, că o soluţie definitivă a oricărui litigiu nu trebuie rediscutată (Hotărârea din 30 septembrie 1999, pronunţată în Cauza Brumărescu împotriva României, paragraful 61).

Curtea observă că, în cauza de faţă, potrivit celor susţinute de autorii excepţiei în cererea de chemare în judecată, "după momentul cumpărării terenului (n.r. terenul la care se referă Legea nr. 170/2008) (...) s-a realizat un schimb între municipalitate şi titularii dreptului de proprietate, astfel că s-a încheiat între municipiul Bucureşti şi soţii Constanda contractul de schimb cu sultă autentificat sub nr. 420/15.03.2008". Prin urmare, susţin autorii excepţiei, în urma acestui schimb în proprietatea lor a rămas "o suprafaţă de teren de aproximativ 4.600 mp în zona Bordei". După acest schimb a intervenit Legea nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona "Parcul Bordei", care a declarat de utilitate publică "toate terenurile în suprafaţă de 33.829,52 m² şi construcţiile proprietate privată, situate în municipiul Bucureşti, între Bd. Aviatorilor - la vest, bd. Mircea Eliade şi str. Turgheniev - la sud, lacul Floreasca şi un teren al Primăriei Generale a Municipiului Bucureşti - la nord, un teren al Regiei Autonome «Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat» - la est, care fac parte din zona cunoscută sub numele de Parcul Bordei, indiferent de încadrarea urbanistică actuală a acestora, identificate conform planului prevăzut în anexa care face parte integrantă din prezenta lege, în vederea amenajării".

Astfel, Curtea observă că, în cazul de faţă, hotărârea judecătorească se referă la obligarea municipalităţii de a aproba planul urbanistic în scopul edificării de construcţii pe terenul respectiv, iar nu la dobândirea/recunoaşterea dreptului de proprietate al autorilor excepţiei.

Însăşi încheierea contractului de schimb vine să confirme faptul că autorii excepţiei nu au fost îngrădiţi în exercitarea dreptului lor de proprietate referitor la terenul în discuţie. Astfel, neexecutarea hotărârii judecătoreşti (referitoare la obligarea municipalităţii de a aproba planul urbanistic), în ceea ce priveşte partea din teren care a făcut obiectul contractului de schimb, s-a datorat chiar autorilor excepţiei, care, înţelegând să îşi exercite dreptul de dispoziţie asupra bunului, au încheiat contractul de schimb.

Asupra pretinsei suprafeţe de 4.600 mp, care ar fi rămas în proprietatea privată a autorilor excepţiei, după realizarea schimbului de terenuri între aceştia şi municipalitate, şi referitor la care hotărârea judecătorească impunea aprobarea planului urbanistic, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei sale, de la intervenţia evenimentului legislativ - Legea nr. 170/2008 - autoritatea publică urmează să aplice noul cadru normativ existent.

Mai mult, Curtea apreciază că, dacă s-ar accepta susţinerile autorilor excepţiei, ar însemna că bunul imobil cu privire la care dreptul de proprietate a fost dobândit/recunoscut prin hotărâre judecătorească sau referitor la care există o hotărâre judecătorească nu ar putea face niciodată obiectul unei exproprieri pentru cauză de utilitate publică. Astfel, pe de o parte, s-ar realiza o inegalitate între cetăţeni prin crearea unei categorii de titulari ai dreptului de proprietate ale căror bunuri ar fi exceptate de la procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică, iar, pe de altă parte, s-ar ajunge în situaţia în care, deşi există un interes general, acesta nu ar putea fi satisfăcut.

Aşa fiind, Curtea constată că nu poate fi reţinută critica autorilor excepţiei potrivit căreia prin adoptarea legii criticate se încalcă prevederile constituţionale ale art. 124 şi art. 126 alin. (1), şi pe cele ale art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

4.Curtea observă că o ultimă critică a autorilor excepţiei se referă la faptul că legea criticată a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 138 din Constituţie, deoarece iniţiatorii proiectului nu au precizat sursele de finanţare necesare ducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse.

În legătură cu această critică, Curtea constată că, potrivit jurisprudenţei sale, concretizată, spre exemplu, prin Decizia nr. 173 din 12 iunie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 9 iulie 2002, neindicarea surselor de acoperire a cheltuielilor bugetare stabilite printr-o lege, în chiar textele acelei legi, nu reprezintă nemijlocit un motiv de neconstituţionalitate, deoarece în textul Constituţiei se vorbeşte numai despre stabilirea sursei de finanţare înainte de aprobarea cheltuielii, iar nu despre obligativitatea indicării în lege a sursei respective.

Tot cu referire la obligativitatea stabilirii sursei de finanţare, prin Decizia nr. 1.092 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 20 octombrie 2008, Curtea a stabilit că "acesta constituie un aspect distinct faţă de cel al lipsei fondurilor pentru susţinerea finanţării din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, Curtea Constituţională a reţinut că stabilirea sursei de finanţare şi insuficienţa resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituţie, iar al doilea nu are caracter constituţional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern.

Mai mult, dacă s-ar reţine că lipsa precizării exprese a sursei de finanţare presupune, implicit, inexistenţa sursei de finanţare, aceasta ar echivala cu o prezumţie fără suport constituţional, ceea ce este inadmisibil." Astfel, Curtea constată că nu poate fi reţinută nici această din urmă critică de neconstituţionalitate.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Florenţiu Ţugui, Constantin Stoica, Costică Costanda şi Maria Costanda în Dosarul nr. 39.490/3/2010 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IV-a civilă şi constată că dispoziţiile Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona "Parcul Bordei", sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IV-a civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 27 februarie 2014.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Daniela Ramona Mariţiu

*

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr. 170/2008 privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona "Parcul Bordei" trebuia admisă pentru următoarele motive:

Potrivit art. 136 alin. (5) din Constituţie "Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice". De asemenea, prevederile art. 44 alin. (3) din Legea fundamentală dispun că "Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire", iar despăgubirile "se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, în caz de divergenţă, prin justiţie", potrivit alin. (6) al aceluiaşi articol.

Astfel, dispoziţiile art. 44 alin. (3) din Constituţie reglementează exproprierea, ca un mod de privare de proprietate pentru cauză de utilitate publică, care trebuie să fie stabilită potrivit legii, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile. Aşadar, de esenţa exproprierii, ca operaţiune juridică, este existenţa unei lucrări de utilitate publică, declarată potrivit legii, precum şi plata unei despăgubiri, condiţii fără de care nu s-ar putea realiza exproprierea (a se vedea Decizia nr. 617 din 12 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 528 din 30 iulie 2012).

În dezvoltarea prevederilor constituţionale, dispoziţiile Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 5 iulie 2011, vin să detalieze procedura exproprierii, care se derulează în mai multe etape obligatorii, după cum urmează:

–declararea utilităţii publice;

–măsurile premergătoare exproprierii;

–exproprierea propriu-zisă şi stabilirea despăgubirilor.

În ceea ce priveşte prima etapă a exproprierii, observăm că utilitatea publică se declară de către Guvern pentru lucrările de interes naţional şi de către consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti pentru lucrările de interes local.

Totodată, potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 33/1994 pentru orice alte lucrări decât cele prevăzute la art. 6 din aceeaşi lege, utilitatea publică se declară, pentru fiecare caz în parte, prin lege. Observăm că în acest ultim caz se încadrează şi Legea nr. 170/2008, suspusă controlului de constituţionalitate, care declară de utilitate publică toate terenurile şi construcţiile proprietate privată, care fac parte din zona cunoscută sub numele de Parcul Bordei, indiferent de încadrarea urbanistică actuală a acestora, identificate conform planului prevăzut în anexa care face parte integrantă din lege, în vederea amenajării.

Indiferent dacă lucrările se încadrează sau nu în vreuna dintre categoriile enumerate în art. 6 din Legea nr. 33/1994, menţionarea lor într-o lege specială nu echivalează cu însăşi declararea utilităţii publice. Dimpotrivă, pentru declararea utilităţii publice trebuie să fie urmată procedura prevăzută de legea exproprierii*1).

*1) A se vedea V. Stoica, Exproprierea pentru cauză de utilitate publică, "Dreptul", nr. 5/2004, p. 33.

Pentru declararea utilităţii publice este necesară, în toate cazurile, potrivit art. 8 din Legea nr. 33/1994, efectuarea unei cercetări prealabile prin care se va stabili dacă există elemente care să justifice interesul naţional sau local, avantajele economico-sociale, ecologice sau de orice altă natură care susţin necesitatea lucrărilor şi nu pot fi realizate pe alte căi decât prin expropriere, precum şi încadrarea în planurile de urbanism şi de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii*2).

*2) În acelaşi sens, V. Stoica, Exproprierea pentru cauză de utilitate publică, "Dreptul" nr. 5/2004, p. 41-42.

Componenţa şi procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii publice pentru lucrări de interes naţional sau de interes local este reglementată prin Hotărârea Guvernului nr. 583/1994 de aprobare a Regulamentului privind procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii publice pentru lucrări de interes naţional sau de interes local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 271 din 26 septembrie 1994. Astfel, potrivit art. 25 din Regulament, pentru declararea utilităţii publice prin lege procedura privind cercetarea prealabilă este identică cu cea prevăzută pentru lucrările de interes naţional sau local. Secretariatul General al Guvernului întocmeşte proiectul de lege şi expunerea de motive pe care Ministerul Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului, respectiv consiliul judeţean, le înaintează Secretariatului General al Guvernului, împreună cu procesul-verbal, în original, care consemnează rezultatul cercetării prealabile.

În ceea ce priveşte Legea nr. 170/2008 privind declararea utilităţii publice a terenurilor situate în Bucureşti, zona "Parcul Bordei", prin Adresa nr. 357 din 29 ianuarie 2014, Curtea Constituţională a solicitat Secretariatului General al Senatului şi celui al Camerei Deputaţilor să comunice dacă în procedura de adoptare a acestei legi a fost efectuată cercetarea prealabilă în vederea declarării utilităţii publice prevăzută de dispoziţiile art. 8-10 din Legea nr. 33/1994, precum şi o copie certificată după procesul-verbal care consemnează rezultatul cercetării.

Răspunzând acestei solicitări, Curţii Constituţionale i s-a comunicat că dosarul Legii nr. 170/2008 cuprinde următoarele documente: propunerea legislativă; proiectul de lege adoptat de Senat; sesizarea trimisă preşedintelui Camerei Deputaţilor de către preşedintele Senatului, referitoare la acest proiect de lege; scrisoarea Primăriei Sectorului 1 Bucureşti - Direcţia Fond Funciar, Cadastru şi Registru Agricol, adresată Guvernului, referitoare la schiţa cadastrală şi vecinătăţile "Parcului Bordei"; raportul Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi a Camerei Deputaţilor asupra proiectului de lege; scrisoarea Primăriei Sectorului 1 Bucureşti către Senatul României, referitoare la planul prin care s-a delimitat "Parcul Bordei"; proiectul de Lege privind declararea de utilitate publică a terenurilor situate în Bucureşti, zona "Parcul Bordei", adoptat de Camera Deputaţilor; punctul de vedere al Guvernului şi Avizul Consiliului Legislativ la această iniţiativă legislativă; fişa proiectului de Lege (Plx nr. 208-2008) aflat în evidenţele Camerei Deputaţilor.

Se observă astfel că declararea utilităţii publice a terenurilor şi construcţiilor proprietate privată situate în locaţia prevăzută de actul normativ criticat a fost realizată fără efectuarea unei cercetări prealabile, în contradicţie cu dispoziţiile art. 8-10 din Legea nr. 33/1994.

În ceea ce priveşte controlul efectuat în această materie, apreciem că actele administrative de declarare a utilităţii publice pot fi atacate în faţa instanţei de contencios administrativ, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar dacă utilitatea publică se declară potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 33/1994, actul normativ respectiv va putea fi cenzurat de Curtea Constituţională*3).

*3) A se vedea I. Muraru, E. S. Tănăsescu etc., Constituţia României. Comentariu pe articole, Bucureşti, 2008, p. 454.

În ambele cazuri însă este doar un control de legalitate, iar nu unul de oportunitate a actului de declarare a utilităţii publice*4).

*4) A se vedea V. Stoica, Exproprierea pentru cauză de utilitate publică, "Dreptul" nr. 5/2004, p. 43; L. Giurgiu, Consideraţii în legătură cu Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, "Dreptul" nr. 2/1995, p. 20; Fl. Baias, B. Dumitrache, Discuţii pe marginea Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, "Dreptul" nr. 4/1995, p. 23; C. Bârsan, Drept civil. Drepturile reale principale, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p. 65.

Considerăm că în cazul controlului efectuat de instanţa de contencios constituţional, legea de declarare a utilităţii publice va fi raportată la prevederile constituţionale, inclusiv la dispoziţiile art. 44 alin. (3) din Legea fundamentală, în acest caz aşa-numitul control de legalitate fiind de fapt un control de constituţionalitate. Altfel spus, Curtea Constituţională va aprecia dacă sunt îndeplinite condiţiile formale de adoptare a legii şi condiţiile prealabile declarării utilităţii publice*5).

*5) A se vedea V. Stoica, Exproprierea pentru cauză de utilitate publică, "Dreptul" nr. 5/2004, p. 43.

Deşi aceste condiţii sunt prevăzute de Legea nr. 33/1994, iar nu în Constituţie, reglementările specifice în materia exproprierii constituie garanţii ale dreptului de proprietate, care nu pot fi eludate prin adoptarea unui act normativ. De altfel, chiar în preambulul Legii nr. 33/1994 legiuitorul a specificat că "În vederea realizării unor lucrări care servesc unor utilităţi publice şi ţinând seama de caracterul de excepţie conferit de Constituţia României şi de Codul civil cedării prin expropriere a dreptului de proprietate privată, drept a cărui protecţie se realizează, de altfel, prin garantarea şi ocrotirea sa de către lege, în mod egal, indiferent de titular, se adoptă prezenta lege, care cuprinde dispoziţii de natură să asigure atât cadrul legal adecvat procedurilor de expropriere şi stabilire a despăgubirilor, cât şi apărarea dreptului de proprietate privată".

Ignorarea condiţiilor prevăzute de Legea nr. 33/1994 în cazul adoptării unei legi prin care se declară utilitatea publică echivalează cu nerespectarea prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) şi a celor ale art. 44 alin. (3).

Respectarea legilor este o obligaţie fundamentală într-un stat de drept, iar orice acţiune a autorităţilor publice trebuie să fie subsumată acestui obiectiv. Or, eludarea cadrului normativ preexistent şi modul de operare a derogărilor realizate prin legea criticată reprezintă o încălcare de către Parlament a obligaţiilor impuse prin art. 1 alin. (5) din Constituţie (a se vedea Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014).

Referitor la prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, observăm că instanţa de contencios constituţional a stabilit că trăsătura esenţială a statului de drept o constituie supremaţia Constituţiei şi obligativitatea respectării legii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 234 din 5 iulie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 558 din 7 septembrie 2001) şi că "statul de drept asigură supremaţia Constituţiei, corelarea tuturor legilor şi tuturor actelor normative cu aceasta" (Decizia nr. 22 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 17 martie 2004), ceea ce înseamnă că acesta "implică, prioritar, respectarea legii, iar statul democratic este prin excelenţă un stat în care se manifestă domnia legii" (Decizia nr. 13 din 9 februarie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 aprilie 1999).

Totodată, Curtea a mai reţinut că "principiul legalităţii este unul de rang constituţional" (a se vedea Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009), astfel încât "încălcarea legii are drept consecinţă imediată nesocotirea art. 1 alin. (5) din Constituţie, care prevede că respectarea legilor este obligatorie. Încălcarea acestei obligaţii constituţionale atrage implicit afectarea principiului statului de drept, consacrat prin art. 1 alin. (3) din Constituţie" (a se vedea Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012).

Nerespectarea cerinţelor legale referitoare la modalitatea de declarare a utilităţii publice are ca efect, implicit, nesocotirea dispoziţiilor art. 44 alin. (3) din Constituţie, care prevăd că nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii.

Astfel, cerinţele constituţionale prevăzute de prevederile constituţionale ale art. 44 alin. (3) nu au fost realizate în cauză, întrucât nu erau îndeplinite condiţiile şi procedura prevăzute de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică (a se vedea Decizia nr. 234 din 20 decembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 149 din 11 aprilie 2000).

Judecător,

Daniel Marius Morar